Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2300604

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 7 mars 2023, la Confédération générale du travail force ouvrière (CGT-FO), le Syndicat national pétrole Gaz force ouvrière (SNPG-FO) et l'UNSA Terega, représentés par Me Ilic, demandent au juge des référés, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner la suspension de la décision du 3 mars 2023 par laquelle le Président et Directeur Général de la société Teréga SA portant réquisition du personnel ;

2°) d'ordonner la suspension de toute autre décision portant réquisition du personnel qui serait édictée entre la saisine de la juridiction et l'ordonnance à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la société Teréga SA le versement d'une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

Sur la condition d'urgence :

- elle est remplie puisqu'il ordonne la réquisition de salarié sur " la base de cycles habituels des postes et des astreintes " de divers postes ce qui porte directement et incontestablement atteinte au droit de grève des salariés ;

Sur l'atteinte à une liberté fondamentale :

- le droit de grève présente le caractère d'une liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ;

Sur le caractère grave et manifestement illégal de l'atteinte portée au droit de grève :

- le Président et Directeur Général de Teréga SA n'est pas compétent pour prendre les mesures de réquisition en litige destinées à assurer la continuité du service public, ni la sécurité publique ; le Conseil d'Etat ayant clairement entendu réserver le pouvoir de réglementer le droit de grève aux seules personnes responsables de l'organisation du service public, excluant de ce fait les personnes privées chargées d'un service public dans le seul cadre d'une concession ; il n'appartient donc en l'espèce qu'à l'autorité administrative concédante de fixer les limitations à l'exercice du droit de grève au sein de la société Teréga, destinées à assurer la continuité du service public ; par ailleurs les pouvoirs de police destinés à assurer la sécurité et la tranquillité publique sont réservés au maire et au préfet ;

- l'atteinte portée au droit de grève par les mesures en litige n'est pas nécessaire dès lors qu'à la date à laquelle elles ont été prises aucun salarié ne s'était encore déclaré gréviste et que le Président et Directeur Général de Teréga SA ne disposait d'aucun élément pour apprécier l'ampleur du mouvement de grève au sein de son entreprise et ce alors, au surplus, que la décision du 3 mars 2023 ne précise pas la durée des réquisitions qu'elle édicte ;

- l'atteinte portée au droit de grève par les mesures de réquisition en litige n'est pas proportionnée dès lors que la décision ne mentionne pas la durée d'application des mesures de réquisition et qu'elle se borne à mentionner les postes réquisitionnées et non pas les missions.

Par un mémoire en défense, enregistré le 8 mars 2023, la société anonyme (SA) Teréga conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des organisations syndicales requérantes.

Elle soutient que :

Sur la recevabilité :

- les organisations syndicales requérantes ne sont pas recevables à demander la suspension de décisions inexistantes, de sorte que les conclusions tendant à la suspension de toute autre décision qui serait édictée entre la saisine de la juridiction et l'ordonnance à intervenir devront être rejetées.

Sur la condition d'urgence :

- les organisations syndicales requérantes ne démontrent pas en quoi les mesures adoptées préjudicient de manière suffisamment grave et immédiate à l'intérêt public ou aux intérêts qu'elles entendent défendre ;

- elles ne démontrent pas davantage en quoi l'intervention du juge des référés en 48 heures serait nécessaire, à fortiori alors qu'elles ont attendu le 7 mars 2023 à 11 heures pour le saisir, soit après l'entrée en vigueur des mesures en litige prises dès le 3 mars.

Sur l'existence d'une atteinte grave et manifestement illégale au droit de grève :

- le Président et Directeur Général de Teréga SA était compétent pour prendre les mesures de réquisition en litige en tant qu'organe de direction de la société afin de fixer les limitations à l'exercice du droit de grève au sein de la société, destinées à assurer la continuité du service public ; il est en effet incontestable que Teréga est responsable du fonctionnement du service public du transport et du stockage du gaz naturel, et ce en vertu de la directive 2009/73/CE du 13 juillet 2009, et non sur un fondement contractuel ; les obligations de service public qui lui incombent sont prévues par plusieurs articles du code de l'énergie ;

- les mesures de réquisition en litige sont nécessaires, en l'absence de toute alternative propre à assurer la continuité et le bon fonctionnement du service public et la décision du 3 mars 2023 indique sans ambigüité que les mesures ont vocation à s'appliquer au cours des journées des 7 et 8 mars 2023, date pour lesquelles un préavis a été déposé, initialement pour la journée du 7 puis reconduit le 8 ;

- les mesures de réquisition en litige sont proportionnées dès lors qu'elles concernent 36 personnes par journée pour les astreintes et 19 personnes pour les postés, soit respectivement 5.6% de l'effectif total pour les astreintes et 2.97% pour les postés ; par ailleurs la décision précise bien les missions concernées par les réquisitions, missions qui avaient au demeurant été identifiées dans le cadre du dialogue social, comme indispensable au fonctionnement du service.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la constitution ;

- la directive 2009/73/CE du 13 juillet 2009 ;

- le code de l'énergie

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique tenue le 8 mars 2023 à 11 heures en présence de Mme Caloone, greffière d'audience :

- le rapport de Mme B ;

- les observations de Me Mahl, substituant Me Ilic, représentant les requérants, qui confirme les conclusions et moyens de la requête en faisant valoir, que la fin de non-recevoir opposée s'agissant des conclusions tendant à la suspension des mesures à venir, qui n'ont plus d'objet compte tenu de l'enrôlement rapide, sera écartée ; que sur l'urgence la question du délai de saisine est lié à la constitution du dossier ; que par ailleurs les mesures de réquisitions sont en cours, de sorte que l'atteinte est imminente ; que sur l'illégalité manifeste, il convient de faire application de l'arrêt de 2022, Cofiroute, en vertu duquel il faut être responsable du service public pour être compétent, ce que n'est pas en l'espèce la société Teréga puisqu'elle est bénéficiaire de concession pour le stockage de sorte qu'il n'y a pas de transfert de responsabilité au sens de Dehaene, par suite seule l'autorité concédante est compétente c'est-à-dire l'Etat ; que contrairement à ce qui est soutenu en défense, l'arrêt du Conseil d'Etat de 2013 concernant EDF ne peut être transposé car Teréga ne détient pas le monopole, il n'y a pas de nomination des dirigeants par l'Etat et il s'agit ici d'un actionnariat privé et fractionné, et Teréga n'a jamais eu le statut d'établissement public, il s'agit au contraire d'une ancienne filiale de Total ; que sur la nécessité des réquisitions, la perturbation doit être suffisamment grave pour les justifier, or le 3 mars la société ne pouvait apprécier l'existence d'une atteinte grave et irrémédiable au fonctionnement du service public justifiant une restriction ; par ailleurs et contrairement à ce qui est soutenu en défense, les références aux journées des 7 et 8 mars ne suffisent pas à regarder la décision du 3 mars comme limitée dans le temps ; cela met en évidence qu'il a été préjugé en l'espèce de l'existence d'une atteinte ; en réalité il n'y a pas de limitation de durée, de sorte que cette décision pourra être appliqué dans l'avenir sans justifier de la nécessité des réquisitions ; que sur la proportionnalité , la décision comporte une définition très vague des missions et reprend mot pour mot l'article 7 de l'accord ; or pour être légales de telles mesures ne peuvent porter de manière restrictive que sur les missions nécessaires à la continuité du service public ; cette absence de restriction sur les missions va d'ailleurs permettre de continuer à livrer du gaz en Espagne, ce qui démontre qu'il ne s'agit plus ici d'assurer la continuité du service public ;

- les observations de Me Guichard, substituant Me Flichy, représentant la société Teréga ; qui confirme ses écritures en défense, en faisant valoir qu'elle est responsable du service public de transport au sens du code l'énergie et de la directive, et à ce titre de la sécurité de l'approvisionnement ainsi que du stockage et des interconnexion de réseaux, dans le cadre de la mission d'équilibrage du réseau ; que le organisations syndicales qui ne contestent pas réellement le bien-fondé des réquisitions voudraient en réalité que l'Etat prenne la responsabilité des réquisitions ; que sur l'urgence la condition n'est pas remplie, compte tenu tant de la saisine tardive du juge des référés que de la durée limitée de la décision, ce qui a d'ailleurs justifié la demande de suspendre des décisions futures ; que contrairement à ce que soutiennent les requérants, Teréga est bien responsable d'une mission de service public, car elle tient ses obligations du code de l'énergie, sa responsabilité résulte de la loi ; par ailleurs, Teréga est propriétaire de ses installations, ce qui n'est pas le cas des concessionnaires ; que l'approvisionnement en Gaz emporte aussi des conséquences aussi sur la production d'électricité ; que la décision Cofiroute du Conseil d'Etat de 2022 n'est pas applicable, car il n'y a pas de contrat de concession ; les concessions invoquées par les requérants sont des concessions minières et non concessions de service public ; enfin, il faut rappeler que Teréga exploite le réseau de transport, et pas le réseau de distribution, de sorte que les dispositions invoquées du code général des collectivités territoriales ne lui sont pas applicables ; que la nécessité des mesures de réquisition il n'y a pas d'alternative ; que sur la proportionnalité les réquisitions représentent pour les salariés postés moins de 3% et moins de 5,6% pour les astreintes ; que la circonstance que le nombre de gréviste ne soit pas connu à l'avance est sans incidence, il s'agit de faire ce qu'il faut pour que cela fonctionne ; que, compte tenu de ses termes la décision est bien limitée dans le temps ; que les missions concernées par les réquisitions sont définies car les postes et les astreintes sont définies, cela a d'ailleurs effectivement été défini à l'avance entre la direction et les partenaires sociaux ;

- les observations en réplique de Me Mahl pour les requérants qui relèvent s'agissant de la nécessité et de la proportionnalité des mesures que les 19 salariés postés réquisitionnés représentent 40 % des salariés postés ; et que la problématique de l'anticipation aboutit à obtenir un service normal ;

- et les observations en réplique de Me Guichard, pour la société Teréga qui confirme qu'il est logique qu'il y ait plus de réquisition sur les salariés postés qui assurent les missions indispensables.

La clôture de l'instruction a été prononcée à 12 h 25 à l'issue de l'audience.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite d'un préavis de grève reconductible, déposé pour la journée du 7 mars 2023 et reconduit le 8 mars 2023, par la Confédération générale du travail-Force ouvrière, (CGT-FO), le Syndicat national pétrole Gaz force ouvrière (SNPG-FO) et l'UNSA Terega dans le cadre du mouvement national lancé en raison du projet de réforme des retraites, le Président et Directeur Général de la société Terega, par une note de service du 3 mars 2023, a précisé les modalités d'organisation de ces journées en définissant les postes des personnels réquisitionnés afin de garantir la sécurité et la continuité du service public. Par la présente requête, la Confédération générale du travail force ouvrière, le Syndicat national pétrole gaz force ouvrière et l'UNSA Terega demandent au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative de suspendre l'exécution de la décision du 3 mars 2023 et de toute autre décision susceptible d'intervenir entre la saisine de la juridiction et l'ordonnance à intervenir.

Sur les conclusions présentées sur le fondement des dispositions de l'article L.521-2 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice administrative : " Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. ". Aux termes de l'article L. 511-1 du même code : " Le juge des référés statue par des mesures qui présentent un caractère provisoire. Il n'est pas saisi du principal et se prononce dans les meilleurs délais. ". Aux termes du premier alinéa de l'article R. 522-1 du même code : " La requête visant au prononcé de mesures d'urgence doit () justifier de l'urgence de l'affaire. ". Il résulte de ces dispositions à caractère cumulatif, que le prononcé d'une mesure par le juge statuant en matière de référé-liberté est subordonné à l'établissement par le requérant d'une urgence à prendre cette mesure dans le délai de quarante-huit heures pour autant que la mesure demandée soit, en principe, provisoire et, dans tous les cas, nécessaire à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle il a été porté une atteinte grave portant préjudice à la situation du requérant par la commission d'une illégalité manifeste imputable à une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public.

3. Le droit de grève présente le caractère d'une liberté fondamentale au sens de l'article L.521-2 du code de justice administrative.

4. En indiquant dans le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel se réfère le préambule de la Constitution du 4 octobre 1958, que le droit de grève s'exerce dans le cadre des lois qui le réglementent, l'Assemblée Constituante a entendu inviter le législateur à opérer la conciliation nécessaire entre la défense des intérêts professionnels dont la grève constitue l'une des modalités et la sauvegarde de l'intérêt général, auquel elle peut être de nature à porter atteinte. En l'absence de la complète législation ainsi annoncée par la Constitution, la reconnaissance du droit de grève ne saurait avoir pour conséquence d'exclure les limitations qui doivent être apportées à ce droit, comme à tout autre, en vue d'en éviter un usage abusif, ou bien contraire aux nécessités de l'ordre public ou aux besoins essentiels de la Nation ou du pays.

5. En l'état de la législation, il appartient à l'autorité administrative responsable du bon fonctionnement d'un service public de fixer elle-même, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, la nature et l'étendue de ces limitations pour les services dont l'organisation lui incombe. Dans le cas d'un établissement public responsable de ce bon fonctionnement, ainsi que dans celui d'un organisme de droit privé responsable d'un service public, seuls leurs organes dirigeants, agissant en vertu des pouvoirs généraux d'organisation des services placés sous leur autorité, sont, sauf dispositions contraires, compétents pour déterminer les limitations à l'exercice du droit de grève.

En ce qui concerne la compétence des organes dirigeants de Teréga pour prendre les mesures de réquisition en litige :

6. Aux termes de l'article L111-2 du code de l'énergie : " Les sociétés gestionnaires des réseaux de transport d'électricité et les sociétés gestionnaires des réseaux de transport de gaz agréées sont désignées par l'autorité administrative, sans préjudice de la nécessité d'obtenir, respectivement, le titre de concession ou l'autorisation requis pour exercer leurs activités. ". Aux termes de l'article L121-32 du même code " I- Des obligations de service public sont assignées :1° Aux opérateurs de réseaux de transport et de distribution de gaz naturel et aux exploitants d'installations de gaz naturel liquéfié, y compris les installations fournissant des services auxiliaires ; () /II- Elles portent sur : 1° La sécurité des personnes et des installations en amont du raccordement des consommateurs finals ; 2° La continuité de la fourniture de gaz ; 3° La sécurité d'approvisionnement ; () ; 5° La protection de l'environnement, en particulier l'application de mesures d'économies d'énergie ;() ; 8° Le développement équilibré du territoire ; ". Il résulte de ces dispositions législatives que dans le cadre des obligations de service public qui leurs sont imposées, les sociétés gestionnaires des réseaux de transport de gaz, doivent notamment garantir la sécurité des personnes et des installations et un approvisionnement équilibré sur l'ensemble du territoire national.

7. Il résulte de l'instruction qu'en France le gaz naturel est importé à 98% et qu'à ce titre les infrastructures gazières, que constituent notamment les réseaux de transport permettant son acheminement jusqu'aux zones de consommation et les installations de stockage qui contribuent fortement à la gestion de la saisonnalité de la consommation et à la flexibilité nécessaire pour garantir la sécurité de l'approvisionnement, sont essentielles. La société Teréga, qui constitue l'un des deux gestionnaires de réseaux de transport sur le territoire national et gère deux sites de stockage dans le sud-ouest, est ainsi chargée, à ces titres, d'une mission d'intérêt général répondant à un besoin essentiel du pays. Dans ces conditions, la société Teréga qui, contrairement à ce que soutiennent les organisations requérantes, n'a pas la qualité de concessionnaire, et qui est propriétaire de ces infrastructures de transport, doit être regardée comme responsable du bon fonctionnement du service public de stockage et de transport du gaz naturel. Dans ces conditions, les organes dirigeants de la société Teréga, et en l'espèce son Président et Directeur général, sont compétents pour déterminer les limitations à apporter au droit de grève des personnels de l'entreprise, dans les conditions mentionnées aux points 4 et 5 de la présente ordonnance, de sorte que les mesures de réquisition en litige ne sont à cet égard entachées d'aucune illégalité.

En ce qui concerne la nécessité et la proportionnalité des mesures de réquisition en litige :

8. Par sa note de service du 3 mars 2023 le Président et Directeur général de la société Teréga a prévu la possibilité de recourir à la réquisition de salariés postés et d'astreinte, durant les journées des 7 et 8 mars 2023, au titre desquelles les organisations syndicales requérantes avaient déposé un préavis de grève reconductible, et ce afin de garantir la continuité de l'approvisionnement et la sécurité des installations, par la présence d'un nombre minimal de personnes dédiées aux missions qu'elle énumère. A ce titre, elle prévoit des mesures imposant la présence de 36 personnes par journée pour les astreintes et 19 personnes pour les postés, soit respectivement 5.6% de l'effectif total du personnel pour les astreintes et 2.97% de cet effectif pour les postés. Il n'est pas sérieusement contesté par les requérants, même s'il relèvent que près de 40% des salariés postés sont impactés par ces mesures, d'une part, que l'absence de tout salarié sur les postes objet des mesures de réquisition en litige entrainerait l'incapacité de la société à piloter les flux de gaz sur le réseau de transport, ainsi que sur les bornes de stockage, mettant en péril l'approvisionnement et donc par voie de conséquence le service public de distribution du gaz sur une partie importante du territoire, d'autre part, que la société ne dispose pas de solution alternative. Par ailleurs, il résulte de l'instruction que les mesures de réquisition concernent uniquement les salariés dont les postes sont, ainsi qu'il vient d'être dit, indispensables à la continuité du service public et à la sécurité des infrastructures et il n'est pas démontré par les organisations requérantes, que les mesures prises, dès le 3 mars, alors qu'aucun gréviste ne s'était encore déclaré, auraient eu pour objet ou pour effet de contraindre l'ensemble des personnels concernés à remplir un service normal. Dans ces conditions, et alors qu'il résulte des termes de la note de service en litige, qu'elle est limitée aux journées des 7 et 8 mars 2023, le dispositif contesté, qui a pour objet de répondre de la continuité des fonctions indispensables pour assurer la continuité et la sécurité du service public et éviter, en l'absence de solution alternative, des conséquences graves dans l'approvisionnement d'une partie du territoire national en gaz, doit être regardé comme nécessaire et proportionné. Il s'ensuit que les organisations syndicales requérantes ne sont pas fondées à soutenir que les mesures de réquisition prises par le président et directeur général de la société Teréga par sa note du 3 mars 2023, porteraient une atteinte grave et manifestement illégale au droit de grève du personnel de la société.

9. Il résulte de ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir partielle opposée en défense, et d'examiner si la condition d'urgence est satisfaite, les conclusions à fin d'injonction présentées par les requérants sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Teréga qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, la somme dont les organisations syndicales requérantes demandent le versement au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens.

11. En revanche, il y a lieu, en application de ces mêmes dispositions de mettre à la charge la Confédération générale du travail-Force ouvrière, du Syndicat national pétrole Gaz force ouvrière et de l'UNSA Terega la somme globale de 1 000 euros à verser à la société Teréga au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête de la Confédération générale du travail-Force ouvrière, du Syndicat national pétrole Gaz force ouvrière et de l'UNSA Terega est rejetée.

Article 2 : la Confédération générale du travail-Force ouvrière, du Syndicat national pétrole Gaz force ouvrière et de l'UNSA Terega verseront à la société Teréga la somme globale de 1 000 (mille) euros sur le fondement des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la Confédération générale du travail-Force ouvrière, du Syndicat national pétrole Gaz force ouvrière et de l'UNSA Terega et à la société Teréga.

Fait à Pau le 8 mars 2023.

La juge des référés, La greffière,

Signé Signé

V. QUEMENER M. A

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

Le greffier,