Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2302409

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 18 septembre 2023, le 19 octobre 2023, le 18 mars 2024, les 4 et 10 juin 2024, M. A demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision implicite de rejet née du silence gardé par le département des Pyrénées-Atlantiques sur sa demande de communication de documents ;

2°) d'enjoindre au département des Pyrénées-Atlantiques de lui communiquer, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la décision à intervenir, la dernière version du règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active et de l'arrêté adoptant ce règlement ainsi que la version en vigueur à ce jour de la décision officielle, ou tout document en tenant lieu, de l'organe du département compétent en la matière, actant que le règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité activé n'est plus en vigueur et qu'il a été intégré au règlement départemental d'aide sociale ;

3°) de mettre à la charge du département des Pyrénées-Atlantiques la somme de 150 euros en application des dispositions L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision implicite de rejet qui lui a été opposée est entachée d'un défaut de motivation dès lors qu'aucune réponse à sa demande de communication des motifs ne lui a été apportée ;

- le refus de communication qui lui est opposé méconnaît les dispositions de l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration ;

- les documents sollicités dans sa requête ne sont pas identiques à ceux sollicités dans une précédente requête ;

- le règlement intérieur est un document distinct du règlement de fonctionnement, adopté par le conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques et qui ne lui a pas été communiqué, tout comme l'arrêté actant son adoption ;

- le département ne justifie pas son refus de communication du deuxième document sollicité ;

- la présentation de plusieurs demandes de communication à une même autorité publique n'est pas suffisante pour caractériser le caractère abusif d'une requête.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 12 mars 2024 et le 30 mai 2024, le département des Pyrénées-Atlantiques, représenté par Me Gallardo, conclut, dans le dernier état de ses écritures, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête et à titre subsidiaire à son rejet et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que le tribunal le condamne à une amende pour requête abusive sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le fonctionnement des équipes pluridisciplinaires est prévu par le règlement intérieur des équipes pluridisciplinaires qui a été transmis à M. A, dans le cadre d'une autre requête déposée devant le tribunal de céans ;

- il n'existe pas de règlement de fonctionnement des équipes disciplinaires distinct ;

- l'acharnement dont fait preuve le requérant dans ses demandes de communication de documents justifierait que lui soit infligée une amende sur le fondement des dispositions de l'article R. 741-12 du code de justice administrative.

Par ordonnance du 5 juin 2024, la clôture de l'instruction a été reportée au 20 juillet 2024 à 12 heures.

Deux notes en délibéré, présentées par M. A, ont été enregistrées le 4 novembre 2024.

Vu :

- l'avis n° 20234339 du 7 septembre 2023 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Sellès, pour statuer sur les litiges relevant de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Sellès, présidente,

- les conclusions de Mme Neumaier, rapporteure publique,

- et les observations de Mme C, représentant le département des Pyrénées-Atlantiques, qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens qui précise qu'il n'existe pas de document actant que le règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du RSA n'existe plus dès lors que ce règlement n'a pas été abrogé mais a été remplacé par un règlement départemental d'action sociale qui intègre l'ensemble de la réglementation sur les aides sociales dans lequel figure une fiche concernant les équipes pluridisciplinaires.

Considérant ce qui suit :

1. Par courrier électronique du 15 juillet 2023 adressée au département des Pyrénées-Atlantiques a souhaité se voir communiquer la dernière version du règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) et de l'arrêté adoptant ce règlement ainsi que la version en vigueur à ce jour de la décision officielle, ou tout document en tenant lieu, de l'organe du département compétent en la matière actant que le règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du revenu de solidarité active n'est plus en vigueur et qu'il a été intégré au règlement départemental d'aide sociale. M. A a saisi la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui a rendu un avis favorable le 7 septembre 2023. En l'absence de réponse de la part de l'administration, une décision implicite de rejet sur sa demande de communication des documents. Par un courrier du 15 juillet 2023, M. A a sollicité la communication des motifs de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le département des Pyrénées-Atlantiques sur sa demande de communication des documents. Par la présente requête, M. A demande l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par le département des Pyrénées-Atlantiques sur sa demande de communication.

Sur la décision attaquée :

2. Aux termes de l'article L. 342-1 du code des relations entre le public et l'administration : " La Commission d'accès aux documents administratifs émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne à qui est opposé un refus de communication () / La saisine pour avis de la commission est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux. ". Aux termes de l'article R. 343-4 du même code : " Le silence gardé pendant le délai prévu à l'article R. 343-5 par l'administration mise en cause vaut décision de refus. ". Aux termes de l'article R. 343-5 de ce code : " Le délai au terme duquel intervient la décision implicite de refus mentionnée à l'article R. 343-4 est de deux mois à compter de l'enregistrement de la demande de l'intéressé par la commission ".

3. Il résulte de ces dispositions que les décisions par lesquelles l'autorité mise en cause rejette, implicitement ou expressément, au vu de l'avis rendu par la CADA, des demandes tendant à la communication de documents administratifs se substituent à celles initialement opposées au demandeur. Par suite, les conclusions à fin d'annulation dirigées contre la décision initiale de refus doivent être regardées comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. Dès lors, les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet de la demande de communication en date du 14 juin 2023 doivent être regardées comme tendant à l'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé sur la demande de communication présentée par M. A à l'issue du délai de deux mois suivant la saisine, le 17 juillet 2023, de la CADA.

Sur les conclusions aux fins d'annulation et d'injonction :

4. En premier lieu, aux termes de l'article R. 311-12 du code des relations entre le public et l'administration : " Le silence gardé par l'administration, saisie d'une demande de communication de documents en application de l'article L. 311-1, vaut décision de refus ". Aux termes de l'article R. 311-13 du même code : " Le délai au terme duquel intervient la décision mentionnée à l'article R. 311-12 est d'un mois à compter de la réception de la demande par l'administration compétente. ". Aux termes de l'article L. 311-14 de ce code : " Toute décision de refus d'accès aux documents administratifs est notifiée au demandeur sous la forme d'une décision écrite motivée comportant l'indication des voies et délais de recours ".

5. M. A soutient que les dispositions précitées de l'article L. 311-14 du code des relations entre le public et l'administration ont été méconnues. Toutefois, le moyen tiré du défaut de motivation de la décision de rejet de sa demande du 14 juin 2023 ne peut être utilement soulevé dès lors que la décision survenue consécutivement à la saisine de la CADA s'y est substituée, ainsi qu'il est dit au point 3. Par suite, ce moyen est écarté comme inopérant.

6. En deuxième lieu, l'article L. 311-1 du code des relations entre le public et l'administration dispose que : " Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l'article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-2 du même code : " Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions ". Aux termes de l'article L. 311-2 de ce code : " Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Le droit à communication ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration ".

7. Si une autorité administrative est tenue de communiquer les documents administratifs qu'elle détient aux personnes qui en font la demande, ce droit à communication ne s'applique toutefois qu'à des documents existants et n'a ni pour objet ni pour effet de contraindre l'administration à établir un document qui n'existe pas, l'administration n'étant pas davantage tenue d'établir un document en vue de procurer les renseignements ou l'information souhaités. La communication d'un document inexistant est toutefois imposée, dans l'hypothèse où celui-ci peut être obtenu par un traitement automatisé d'usage courant.

8. S'agissant du règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du RSA, il ressort des écritures du département des Pyrénées-Atlantiques en défense, que ce document ainsi intitulé est inexistant et que le règlement intérieur des équipes pluridisciplinaires qui organise le fonctionnement de ces équipes, a déjà été transmis à M. A. La seule circonstance que l'arrêté du conseil départemental des Pyrénées-Atlantiques en date du 1er avril 2019, mentionne " vu l'arrêté du 1er avril 2019 adoptant le règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du Revenu de Solidarité Active " n'est pas de nature à établir qu'une telle décision, distincte du règlement intérieur aurait été formalisée, alors même que le règlement intérieur des équipes pluridisciplinaires mentionne qu'il " précise les modalités de fonctionnement de l'équipe pluridisciplinaire (EP) ". Il ne ressort pas des autres pièces du dossier que ce document ainsi intitulé existerait. Aucune disposition ne lui faisant obligation d'élaborer un tel document, dès lors qu'il n'est pas justifié que ce dernier pourrait être obtenu par extraction des bases de données dont l'administration dispose et en l'absence de commencement de preuve sur l'existence de ce document apporté par M. A, c'est à bon droit que le département des Pyrénées-Atlantiques a rejeté la demande de M. A de communication du règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires et de l'arrêté l'adoptant.

9. S'agissant de la décision officielle ou de tout document en tenant lieu, de l'organe du département compétent en la matière, actant que le règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du RSA n'est plus en vigueur et qu'il a été intégré au règlement départemental d'aide sociale, le département des Pyrénées-Atlantiques soutient à l'audience que ce document n'existe pas dès lors que le règlement de fonctionnement des équipes pluridisciplinaires des droits et devoirs des bénéficiaires du RSA a été abrogé implicitement mais nécessairement en raison de l'adoption d'un règlement départemental d'action sociale intégrant l'ensemble de la réglementation sur les aides sociales dans lequel figure une fiche concernant les équipes pluridisciplinaires. En l'absence de commencement de preuve sur l'existence de ce document apporté par M. A, c'est à bon droit que le département des Pyrénées-Atlantiques a rejeté sa demande de communication concernant ce document.

10. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la requête de M. A doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, celles présentées à fin d'injonction.

Sur les conclusions du département des Pyrénées-Atlantiques tendant à l'infliction d'une amende pour recours abusif :

11. A supposer que le département des Pyrénées-Atlantiques ait entendu demander la condamnation du requérant sur le fondement de l'article R. 741-12 du code de justice administrative, aux termes de l'article R. 741-12 du code de justice administrative : " Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ". La faculté prévue par ces dispositions constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions du département des Pyrénées-Atlantiques tendant à ce que M. A soit condamné à une telle amende ne sont pas recevables.

Sur les frais liés au litige :

12. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation ".

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du défendeur, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par M. A au titre des frais qu'il a exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. D A et au département des Pyrénées-Atlantiques.

Rendue publique par mise à disposition au greffe le 15 novembre 2024.

La magistrate désignée,

M. SELLÈSLa greffière,

M. B La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

La greffière,