Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2400691

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés le 14 mars 2024 et le 10 avril 2024, M. B D, représenté par Me Le Corno, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la délibération du 16 novembre 2023 par laquelle le conseil municipal de Bourdettes a institué le droit de préemption urbain sur une partie du territoire communal composé des parcelles cadastrées section A n°1033 et n°1035 ;

2°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la délibération du 5 décembre 2023 par laquelle le conseil municipal de Bourdettes demande à l'établissement public foncier local (EPFL) Béarn Pyrénées d'acquérir les parcelles cadastrées section A n°1033 et n°1035 et approuve la convention conclue pour 4 ans avec l'établissement public en vue de la prise en charge par celui-ci des travaux de désamiantage du bâti existant et de création du centre technique de la commune ;

3°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la délibération du 8 mars 2024 par laquelle le conseil municipal de la commune de Bourdettes a décidé d'exercer le droit de préemption urbain sur l'ensemble immobilier dont il s'est porté acquéreur, constitué des parcelles cadastrées sections A n°1033 et n°1035 ainsi que l'exécution de la décision du 11 mars 2024 par laquelle le maire de la commune de Bourdettes a refusé de retirer cette délibération ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Bourdettes la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- la condition d'urgence est présumée et remplie dès lors qu'il est l'acquéreur évincé et que le maire de Bourdettes ne justifie pas de la réalisation rapide d'un projet ; en outre, un certificat d'urbanisme informatif du 20 février 2023, valable jusqu'au 20 août 2024, le garantissait de l'absence de droit de préemption urbain ;

- il existe un doute sérieux quant à la légalité des actes attaquées dans la mesure où :

- les conseillers municipaux n'ont pas été régulièrement convoqués à la séance du conseil municipal du 8 mars 2024 ; ils n'ont pas été suffisamment informés, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ;

- les décisions attaquées sont dépourvues de base légale dès lors que la carte communale de la commune de Bourdettes ne délimite aucun périmètre dans lequel serait institué un droit de préemption ; l'alinéa 2 de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme a donc été méconnu ;

- le certificat d'urbanisme délivré le 20 février 2023 prévoyait l'absence de droit de préemption sur l'ensemble immobilier en litige ;

- le droit de préemption ne peut être exercé sur des parcelles classées en zone agricole et donc non constructibles ;

- les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation et de détournement pouvoir dès lors que la commune n'a eu, en réalité, d'autre objectif que celui de l'empêcher de faire l'acquisition de l'ensemble immobilier.

Par des mémoires en défense enregistrés les 9 et 10 avril 2024, l'établissement public foncier local Béarn Pyrénées, représenté par Me Cambot, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet et à ce que soit mis à la charge du requérant le versement de la somme de 2 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la requête est tardive et le requérant ne démontre pas son intérêt à agir ;

- l'exception d'illégalité soulevée par le requérant est irrecevable dès lors qu'un périmètre de préemption a été défini et peut concerner un périmètre dans lesquelles les constructions ne sont pas admises si le projet correspond à des constructions ou installations nécessaires à des équipements collectifs, ce qui est le cas en l'espèce ;

- le droit de préemption n'est pas une limite administrative au droit de propriété au sens des dispositions de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme ;

- la commune de Bourdettes a pour projet d'édifier un centre technique municipal sur les parcelles litigieuses dont la réalité est prouvée par la délibération du conseil municipal en date du 16 novembre 2023.

Par un mémoire en défense, enregistré le 10 avril 2024, la commune de Bourdettes, représentée par Me Romazzotti, conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire, à son rejet et à ce que soit mis à la charge du requérant la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est tardive et le requérant ne démontre pas son intérêt à agir ;

- la condition d'urgence n'est pas remplie dès lors que le requérant n'a pas la qualité d'acquéreur évincé ;

- les conseillers municipaux ont été convoqués au conseil municipal par un mail envoyé trois jours francs avant sa tenue ; ils ont été suffisamment informés dès lors que le procès-verbal du 8 mars 2024 démontre que le maire de la commune de Bourdettes leur a indiqué l'objectif poursuivi par la délibération ;

- les parcelles litigieuses sont identifiées, dans la carte communale, comme étant des zones à enjeux liés à l'évolution de la commune ;

- la délibération en date du 16 novembre 2023 est devenue définitive et définit le projet qui a vocation à être édifié sur les parcelles litigieuses ;

- le moyen de la requête tenant au caractère inconstructible des parcelles litigieuses manque en fait ;

- l'erreur manifeste d'appréciation et le détournement de pouvoir ne sont pas établis.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 14 mars 2023, sous le n°2400690 par laquelle M. D demande l'annulation de la délibération du 8 mars 2024 et de la décision du 11 mars 2024.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme A pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 avril 2024 en présence de Mme Caloone, greffière d'audience et à l'issue de laquelle la clôture d'instruction a été prononcée :

- le rapport de Mme A ;

- les observations de Me Le Corno, représentant M. B D déclare abandonner le moyen tiré de l'irrégularité de la convocation des conseillers municipaux pour la séance du 8 mars 2024 mais il insiste sur le fait que les conseillers municipaux n'ont pas été informés avant la séance du 8 mars 2024 de l'existence du recours de M. D par lequel il demande le retrait ou l'abrogation des délibérations antérieures ; il insiste également sur l'erreur de droit tirée du défaut de base légale de la délibération en litige résultant de l'illégalité de la délibération du 16 novembre 2023 qui ne pouvait légalement instituer un droit de préemption alors que la carte communale ne délimite pas de périmètre d'exercice du droit de préemption ; elle ne peut, en tout état de cause, institué le droit de préemption sur un terrain qui n'est pas constructible ; il ajoute que cette délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir dès lors que la commune n'a aucun projet de construction d'un centre technique municipal sur un ensemble foncier aussi vaste pour une commune de 500 hbts, comptant un seul agent technique à mi-temps ; la commune a déjà acquis en 2022 pour 180 000 euros une maison et un terrain afin de créer deux logements sociaux et un local de stockage pour le service technique ; la délibérations du 5 décembre 2023 est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de la délibération du 23 novembre 2023 ; elle l'est également à raison du défaut d'information des conseillers municipaux et de l'erreur de droit dont elle est entachée pour exercer le droit de préemption sur une parcelle non constructible ;

- les observations de Me Romazzotti, représentant la commune de Bourdettes : la délibération du 16 novembre 2023 a été affichée le 20 novembre 2023 conformément au registre tenu par la commune ; deux publications ont été faites dans La République des Pyrénées et dans le journal Sud-Ouest ; le délai de recours court à compter de l'affichage et non de la publication dans les journaux locaux ; le moyen d'exception d'illégalité est irrecevable comme les conclusions dirigées contre les délibérations du 16 novembre 2023 et du 5 décembre 2023 ; le requérant ne verse pas une version complète du compromis de vente, de sorte que son intérêt à agir n'est pas certain ; s'agissant de la condition d'urgence, la qualité d'acquéreur évincé n'est pas établie ; la présomption pourra être renversée ; s'agissant du doute sérieux quant à la légalité de la délibération du 8 mars 2024 : les élus ont été informés de manière complète ; la carte communale délimite une zone de mutation au sein de laquelle se place la parcelle qui fait l'objet du droit de préemption ; c'est un équipement public qui fait partie des exceptions dont la construction peut être autorisée hors zone constructible ; le projet est réel, l'achat de la maison réalisé en 2022 a été finalement entièrement consacré à la création de logements sociaux ; la délibération a donc bien un objet réel, correspondant à la volonté de créer un centre technique sur le terrain occupé par une ancienne scierie ;

- les observations de Me Coto, représentant l'établissement public foncier local Béarn Pyrénées ; il est nécessaire de disposer de la promesse de vente en entier ; le délai de recours répond à des règles différentes de celles qui concernent le caractère exécutoire des délibérations ; l'exception d'illégalité est irrecevable ; donc le droit de préemption est institué de manière définitive sans que puisse être utilement reproché le caractère inconstructible des parcelles ; à supposer même, les équipements collectifs sont autorisés en zone A par exception ; le CU a eu pour effet de cristalliser le droit mais le droit de préemption n'est pas au nombre des servitudes constitutives d'une limitation administrative au droit de propriété.

Considérant ce qui suit :

1. Mme C a mis en vente l'ensemble immobilier composé des parcelles cadastrées section A n°1033 et A n°1035 à Bourdettes (Pyrénées-Atlantiques) dont elle a hérité de son frère et qui supportent les locaux d'une ancienne scierie. L'offre d'achat de M. D acceptée le 9 novembre 2023, au prix de 100 000 euros, fut suivie d'une promesse de vente conclue par acte notarié du 17 janvier 2024. Par la présente requête, M. D, dans le dernier état de ses écritures, demande au juge des référés de suspendre provisoirement l'exécution des délibérations du conseil municipal de Bourdettes des 16 novembre 2023 et 5 décembre 2023 et du 8 mars 2023 ainsi que l'exécution du courrier du 11 mars 2024 qu'il considère comme manifestant le rejet de son recours gracieux du 29 février 2024.

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ".

Sur les conclusions tendant à la suspension de l'exécution des délibérations du 23 novembre 2023 et du 5 décembre 2023 :

3. Aux termes du second alinéa de l'article R. 522-1 du code de justice administrative : " A peine d'irrecevabilité, les conclusions tendant à la suspension d'une décision administrative ou de certains de ses effets doivent être présentées par requête distincte de la requête à fin d'annulation ou de réformation et accompagnées d'une copie de cette dernière. ". Il résulte de ces dispositions que des conclusions tendant à la suspension de l'exécution d'un acte ne sont recevables devant le juge des référés saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative qu'à la condition que la requête au fond enregistrée au greffe du tribunal comporte des conclusions tendant à son annulation.

4. Il résulte de l'instruction que, par le recours pour excès de pouvoir enregistré sous le n°2400690, M. D ne conclut pas à l'annulation des délibérations du conseil municipal de Bourdettes du 23 novembre 2023 et du 5 décembre 2023. Il s'ensuit que les conclusions de la présente requête en référé tendant à la suspension de l'exécution de ces deux délibérations sont irrecevables.

Sur les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de la délibération du 8 mars 2024 et du courrier du 11 mars 2024 :

En ce qui concerne l'exception d'irrecevabilité de la requête au fond à raison du défaut d'intérêt à agir du requérant :

5. M. D, en tant qu'acquéreur évincé, justifie d'une qualité lui donnant intérêt à agir pour demander l'annulation de la délibération par laquelle le conseil municipal de Bourdettes a exercé le droit de préemption sans qu'est d'incidence l'éventuelle clause de caducité que pourrait comporter la promesse de vente conclue par acte notarié du 17 janvier 2024 dans la version incomplète versée à l'instance. La requête au fond n'étant pas irrecevable pour ce motif, il y a lieu d'examiner le présent référé.

En ce qui concerne le contenu de la délibération du 8 mars 2024 :

6. Par la délibération en litige du 8 mars 2024, le conseil municipal de Bourdettes a, premièrement, repris la compétence, auparavant déléguée au maire, relative à l'exercice du droit de préemption pour acquérir l'unité foncière mise en vente par Mme C, deuxièmement, décidé d'exercer ce droit de préemption dans le cadre de cette cession, troisièmement, décidé de déléguer à l'EPFL Béarn Pyrénées " la mise en œuvre du droit de préemption exercé par la commune à l'occasion de la cession de ce fonds " et quatrièmement, demandé à cet établissement public " de bien vouloir assurer l'acquisition par voie de préemption " l'ensemble immobilier.

7. En dépit des contradictions que la rédaction de ce dispositif induit, eu égard à l'office du juge de l'urgence et aux effets qui s'attachent à l'exercice du droit de préemption, il y a lieu de considérer que, par la délibération du 8 mars 2024, la commune de Bourdettes a bien décidé d'exercer le droit de préemption, et donc, d'acquérir les parcelles mises en vente par Mme C, ce que les deux défendeurs ne contestent d'ailleurs pas dans leurs écritures.

En ce qui concerne le bien-fondé de la demande :

8. A l'audience, M. D a renoncé au moyen tiré des conditions irrégulières dans lesquelles les conseillers municipaux auraient été convoqués. Il demeure qu'il soutient que les membres de l'organe délibérant n'ont pas délibéré en connaissance de cause faute d'avoir été informés qu'un particulier s'était porté acquéreur des parcelles cadastrées section A n°1033 et n°1035 et bénéficiait d'un certificat d'urbanisme de simple information dont l'article 4 précise que le terrain n'est pas concerné par le droit de préemption urbain. Il soutient également que la délibération est dépourvue de base légale en conséquence de l'illégalité des délibérations du 23 novembre 2023 et du 5 décembre 2023 - à l'audience, il précise que la première est illégale à raison du défaut d'information des conseillers municipaux, de l'erreur de droit consistant à avoir exercé le droit de préemption sans périmètre prédéfini et hors du périmètre des espaces constructibles de la carte communale, d'une erreur manifeste d'appréciation résultant de l'absence de projet réel et d'un détournement de pouvoir ; toujours à l'audience, il précise que la seconde délibération est illégale par voie de conséquence de l'illégalité de celle du 23 novembre 2023-. M. D prétend aussi que la délibération du 8 mars 2024 méconnait l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme des lors que le droit de préemption ne pouvait être exercé à défaut pout la carte communale de délimiter un périmètre d'exercice de ce droit. Il soutient encore qu'en application de l'article L. 410-1 du même code, le certificat d'urbanisme du 20 février 2023 a eu pour effet de cristalliser ses droits durant dix-huit mois, dont celui mentionné à l'article 4, selon lequel les parcelles ne sont pas soumises au droit de préemption urbain. En tout état de cause, un tel droit ne saurait être exercé pour acquérir des parcelles placées en dehors du périmètre de la zone constructible définie par la carte communale. Enfin, la délibération est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation dans la mesure où la mairie a déjà acquis un terrain pour créer un centre technique communal ainsi que d'un détournement de pouvoir dès lors que la commune n'a eu, en réalité, d'autre objectif que celui de l'empêcher de faire l'acquisition de l'ensemble immobilier.

9. En l'état de l'instruction, aucun de ces moyens n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la délibération du 8 mars 2024. Il s'ensuit que l'une des deux conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas remplie, les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de cette délibération ne peuvent être que rejetées ainsi que les conclusions tendant à la suspension de l'exécution du courrier du 11 mars 2024 par lequel le maire notifie cette délibération à M. D, à supposer qu'il puisse être regardé comme le rejet de son recours gracieux du 29 février 2024.

Sur les frais liés au litige :

10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Bourdettes la somme que demande M. D au titre des frais qu'il a exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de satisfaire la demande présentée au même titre par l'EPFL Béarn Pyrénées.

11. En revanche, une somme de 1000 euros est mise à la charge de M. D à verser à la commune de Bourdettes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

ORDONNE :

Article 1er : La requête de M. D est rejetée.

Article 2 : Une somme de 1000 (mille) euros est mise à la charge de M. D à verser à la commune de Bourdettes sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par l'EPFL Béarn Pyrénées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B D, à la commune de Bourdettes et à l'EPFL Béarn Pyrénées.

Fait à Pau, le 10 mai 2024.

La juge des référés

V. REAUT

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition,

La greffière,