Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2401291

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 22 mai 2024 et des mémoires complémentaires enregistrés les 12 et 14 juin 2024, Mme F A, Mme E C, Mme D B, représentées par Me Hansen du cabinet UGGC Avocats, demandent au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 13 février 2024 par lequel le directeur de l'établissement public foncier local (EPFL) du Pays basque a mis en œuvre le droit de préemption urbain à l'occasion de la vente d'un terrain leur appartenant, situé 49 avenue de la Milady à Biarritz, composé des parcelles cadastrées section BR n°133 et section BW n°32 ;

2°) de mettre à la charge de l'EPFL du Pays basque la somme de 10 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- à titre liminaire, que l'EPFL du Pays basque doit être regardé comme ayant renoncé à l'exercice du droit de préemption par application de l'article R. 213-11 du code de l'urbanisme dans la mesure où il a saisi le juge judiciaire de l'expropriation au-delà du délai de 15 jours dont il disposait pour demander la fixation du prix ; il s'ensuit que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du 13 février 2024 sont devenues sans objet et que la présente requête en référé est, par voie de conséquence, également dépourvue d'objet ;

- subsidiairement, d'une part, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie dès lors que, en qualité de propriétaires vendeuses, elles justifient du besoin du produit de la vente afin de pouvoir s'acquitter des droits de succession d'un montant de plus de 900 000 euros dont elles sont redevables ; le comptable de l'administration fiscale a d'ailleurs pris une hypothèque légale sur les biens en cause ; l'une d'entre elles est en situation précaire et a besoin que la vente intervienne rapidement ; le délai de traitement des procédures en cours est préjudiciable et risque d'aboutir à une vente à un prix très probablement inférieur au prix proposé par la société Alternative foncière ; enfin, aucun des projets pour lesquels le droit de préemption est exercé ne nécessite une mise en œuvre à court terme du droit de préemption ;

- d'autre part, il existe un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué dans la mesure où :

S'agissant de la légalité externe :

- l'auteur de l'acte était incompétent ; la communauté d'agglomération du Pays basque n'a pas institué le droit de préemption sur le territoire de la commune de Biarritz ; celle-ci n'a pas délégué sa compétence à la communauté d'agglomération du Pays basque pour instituer le droit de préemption sur son territoire ; le conseil municipal de Biarritz n'a pas délégué sa compétence pour exercer le droit de préemption urbain à la communauté d'agglomération du Pays basque ; il n'est pas justifié de la délégation de ce droit de préemption urbain par l'organe délibérant à l'exécutif de cet établissement public ; n'est pas produite la délibération par laquelle le président de la communauté d'agglomération du Pays basque a délégué sa compétence pour exercer le droit de préemption au directeur de l'établissement public foncier local du Pays basque ; ce dernier n'établit pas que la commune de Biarritz fait partie de son périmètre d'action tout comme cette commune n'a pas donné un avis favorable à son intervention sur son territoire ;

- l'arrêté en litige n'est pas motivé ; il n'indique pas la nature de l'ensemble des projets d'aménagement envisagés ; l'une des trois projets évoqués, couvrant les deux tiers de l'unité foncière en cause - l'opération publique d'aménagement à vocation économique - n'est pas précis tandis que le renvoi opéré au schéma de développement économique adopté par le conseil communautaire du 2 février 2019 est vain dès lors qu'il se borne à formuler un objectif général visant à accueillir des activités économiques productives sur le territoire de la communauté d'agglomération dont on ne peut déduire un projet d'opération d'aménagement sur le terrain préempté ni même à proximité ;

- l'exercice du droit de préemption est tardif ; en violation de l'article L. 213-2 du code de l'urbanisme, la demande de communication de documents et la demande de visite ne leur ont pas été adressées alors que leurs coordonnées figuraient dans la déclaration d'intention d'aliéner et que le notaire, réceptionnaire de ces demandes, n'était pas désigné comme leur mandataire ; ces demandes n'ont donc pas pu suspendre le délai de préemption qui a donc expiré le 20 janvier 2024 ; en outre, l'arrêté ne leur a pas été notifié, de sorte que la décision de préemption n'est pas devenue exécutoire dans le délai ;

- l'établissement public ne justifie pas avoir consulté le service des domaines préalablement à l'exercice du droit de préemption ;

S'agissant de la légalité interne :

- il n'est pas justifié de la réalité des projets d'opération ou d'aménagement pour lesquels le droit de préemption est exercé ; les préemptions d'opportunité sont systématiquement censurées ; lorsque comme en l'espèce la préemption présente un caractère indivisible, le défaut de réalité d'un des projets rend illégale la décision dans son ensemble ; au cas présent, l'opération publique d'aménagement à vocation économique est dépourvue de réalité ; en outre, d'une part, le bien est grevé d'un emplacement réservé visant la création d'une liaison douce qui fait obstacle à l'opération pour laquelle le droit de préemption est exercé, et d'autre part, le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Biarritz ne permet pas la réalisation de " lotissements d'activités " ;

- l'arrêté est entaché de détournement de pouvoir dès lors qu'il s'est agi de préempter par pure opportunité ;

- la mise en œuvre du droit de préemption ne répond pas à un intérêt général suffisant.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 11et 14 juin 2024, l'établissement public foncier local du Pays basque, représenté par Me Pintat, du cabinet Pintat Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge des requérantes la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre liminaire, il ne peut être regardé comme ayant renoncé à l'exercice du droit de préemption dès lors que la saisine du juge judiciaire est intervenue le 30 avril 2024, soit dans le délai de 15 jours qui a suivi la réception du courrier des requérantes l'informant du maintien du prix de vente ;

- les conditions posées par l'article L. 521-1 du code de justice administrative ne sont pas remplies.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 12 avril 2024, sous le n°2400973 par laquelle l'indivision A demande l'annulation de l'arrêté du 13 février 2024 par lequel l'EPFL du Pays basque a décidé de mettre en œuvre le droit de préemption urbain à l'occasion de la cession de l'unité foncière située 49 avenue de la Milady à Biarritz.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné Mme Réaut pour statuer sur les demandes de référés.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 juin 2024 à 11 heures en présence de Mme Yniesta, greffière d'audience :

- le rapport de Mme Réaut ;

- les observations de Me Marx, représentant l'indivision A, qui fait valoir que la requête n'a plus d'objet car l'établissement public doit être regardé comme ayant renoncé à l'exercice du droit de préemption ; la date de réception à retenir est celle de la première présentation, soit le 11 avril 2024 ; la saisine du juge de l'expropriation est donc intervenue hors délai : l'EPFL doit être regardé comme ayant renoncé à l'exercice du droit de préemption ; subsidiairement, la condition d'urgence est remplie en dépit de l'antériorité de l'ouverture de la succession ; les trois projets de vente n'ont pas abouti ; Mme F A est bien en situation précaire ; elle ne dispose que d'une part de l'usufruit de la maison biarrote à laquelle fait référence l'établissement public ; ces ressources ne lui permettent pas de couvrir la dette fiscale représentée par les frais de succession de plus de 900 000 euros ; l'arrêté litigieux est entaché d'irrégularité ; il n'est pas motivé ; il y a bien trois projets et l'un d'eux n'est pas motivé et ne correspond à aucun projet réel ;

- les observations de Me Drevet, représentant l'EPFL du Pays basque, qui fait valoir que la seule date à prendre en compte pour le délai de 15 jours prévu à l'article R. 213-11 du code de l'urbanisme est celle de la réception du courrier, soit le 15 avril 2024 ; la juridiction judiciaire a été saisi le 30 avril 2024 ; l'établissement public dispose d'une boite postale, ce qui explique l'écart de temps entre le placement du courrier en boite postale et la date de réception du courrier ; la date à prendre en compte est le 15 avril 2024, le délai courait du 16 au 30 avril 2024 minuit et le juge judiciaire a été saisi dans ce délai ; la condition d'urgence n'est pas établie ; la succession contient un autre bien immobilier que le terrain en litige, une maison individuelle de grande valeur, qui peut être vendue pour couvrir les frais de succession ; la seule circonstance que les héritières aient préféré attendre pour vendre au prix le plus élevé ne suffit pas à caractériser l'urgence ; les trois tentatives de vente des parcelles n'ont pas abouti ; Mme F A dispose d'un patrimoine dont on ne connait rien ; l'arrêté est bien motivé par deux objets définis page 4 de l'arrêté dont un est décliné en plusieurs éléments ; l'étude relative au projet, porté par la communauté d'agglomération du Pays basque a été communiqué aux requérantes ; ce projet est Id océan à Biarritz devenu Biomim pour Biarritz ; la réalité du projet est également établie ; le notaire avait qualité de mandataire de l'indivision comme il est indiqué dans la déclaration d'intention d'aliéner ; l'arrêté attaqué lui a été notifié dans le délai de deux mois suivant la déclaration d'intention d'aliéner et l'a été également, surabondamment à chacune des membres de l'indivision A ; les projets au titre desquels est exercé le droit de préemption ne sont plus les mêmes que celui de 2019 et correspondent à une opération dont la réalité est antérieure à l'acte attaquée.

La clôture d'instruction a été prolongée jusqu'au vendredi 14 juin 2024 à 17 heures.

Considérant ce qui suit :

1. L'indivision A a mis en vente une unité foncière de 21 059 m² composée des parcelles cadastrées section BR n°133 et section BW n°32 du territoire de la commune de Biarritz. Par une déclaration d'intention d'aliéner du 10 novembre 2023, reçue en mairie le 20 novembre 2023, le maire de Biarritz a été informé de la promesse de vente consentie par l'indivision A à la société par actions simplifiées Alternative foncière en vue de l'acquisition par celle-ci de ce terrain au prix de 6 350 000 euros. Par arrêté du 13 février 2024, le directeur de l'EPFL du Pays basque décidé de mettre en œuvre le droit de préemption urbain en refusant ce prix et en proposant un prix de 3 757 501 euros. Par la présente requête, Mme F A, Mme E C, Mme D B constituant l'indivision A demande au juge des référés de suspendre l'exécution de cet arrêté.

Sur l'exception de non-lieu à statuer opposée à la requête au fond et à la présente requête en référé :

2. Aux termes de l'article R. 213-11 du code de l'urbanisme : " Si le titulaire du droit de préemption estime que le prix mentionné à l'article R. 213-10 (b) est exagéré, il peut, dans le délai de quinze jours à compter de la réception de la réponse du propriétaire, saisir la juridiction compétente en matière d'expropriation par lettre recommandée adressée au secrétariat de cette juridiction. Une copie, en double exemplaire, du mémoire du titulaire du droit de préemption est jointe à la lettre adressée au secrétariat de la juridiction. Le propriétaire doit en être informé simultanément. /Il est ensuite procédé comme il est dit aux articles R. 311-9 à R. 311-32 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. / A défaut de saisine de la juridiction dans le délai fixé par le présent article, le titulaire du droit de préemption est réputé avoir renoncé à l'exercice de son droit. () ".

3. Mesdames A, C et B demandent au juge des référés, à titre liminaire, de constater que l'EPFL du Pays basque est réputé avoir renoncé à l'exercice du droit de préemption urbain au motif qu'il aurait tardivement saisi le juge de l'expropriation en fixation du prix. Toutefois, quoi qu'il en soit des conditions dans lesquelles l'EPFL du Pays basque a saisi le tribunal judiciaire de Pau, la demande d'annulation d'une décision de préemption d'un bien, qui apporte une limitation au droit de propriété du vendeur et à l'action de l'acheteur, affectant leurs intérêts, ne se trouve pas privée d'objet par la renonciation ultérieure de l'auteur de la préemption. Dès lors, la requête tendant à l'annulation de l'arrêté du 13 février 2024 n'a pas perdu son objet et, par suite, le juge des référés n'est pas privé de son office.

Sur les conclusions tendant à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 13 février 2024 :

4. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ".

5. Aux termes de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme : " Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 () ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. / () Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé () ". Aux termes du premier alinéa de l'article L. 300-1 du même code : "Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser la mutation, le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le recyclage foncier ou le renouvellement urbain, de sauvegarder, de restaurer ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels, de renaturer ou de désartificialiser des sols, notamment en recherchant l'optimisation de l'utilisation des espaces urbanisés et à urbaniser. " Il résulte de ces dispositions que, pour exercer légalement ce droit, les collectivités titulaires du droit de préemption urbain doivent, d'une part, justifier, à la date à laquelle elles l'exercent, de la réalité d'un projet d'action ou d'opération d'aménagement répondant aux objets mentionnés à l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n'auraient pas été définies à cette date, et, d'autre part, faire apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption.

6. Mesdames A, C et B soutiennent que l'auteur de l'arrêté du 13 février 2024 est incompétent au motif, d'une part, que le droit de préemption n'a pas été régulièrement institué, et d'autre part, à supposer qu'il l'ait été, que les délégations de compétence successives antérieurement consenties sont irrégulières. Elles prétendent également que l'arrêté litigieux est insuffisamment motivé en tant que le projet concerne l'opération publique d'aménagement à vocation économique, que le service des domaines n'a pas été consulté. Elles soutiennent en outre que la mise en œuvre du droit de préemption est tardive aux motifs que la demande de visite des lieux et la demande de communication de documents ne leur ont pas été adressées et que l'arrêté n'est pas devenu exécutoire dans le délai réglementaire faute de leur avoir été individuellement notifié. Elles soutiennent encore que la réalité des projets au titre desquels le droit de préemption est mis en œuvre n'est pas établie, que le règlement d'urbanisme n'autorise pas la création de " lotissements d'activités ", que le principal projet ne répond pas à un intérêt général suffisant et, enfin, que l'arrêté est entaché d'un détournement de pouvoir dans la mesure où il s'agit d'une préemption d'opportunité.

7. En l'état de l'instruction, aucun de ces moyens n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté du 13 février 2024. Il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin d'examiner la condition d'urgence, que Mesdames A, C et B ne sont pas fondées à demander la suspension de l'exécution de cet arrêté.

Sur les frais liés au litige :

8. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'EPFL du Pays basque la somme que demande l'indivision A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce de satisfaire la demande présentée au même titre par l'EPFL du Pays basque.

ORDONNE :

Article 1er : La requête de Mesdames A, C et B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par l'EPFL du Pays Basque sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à Mme F A, Mme E C, Mme D B et à l'EPFL du Pays basque.

Copie en sera adressée pour information à la Société Alternative Foncière.

Fait à Pau, le 28 juin 2024.

La juge des référés

V. REAUT

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition,

La greffière,

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