Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2402390

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 17 septembre 2024, et un mémoire enregistré le 7 octobre 2024, M. A B F et Mme C B F épouse D, représentés par Me de Lagarde, demande au juge des référés, saisi sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

1°) d'ordonner la suspension de l'exécution de la décision implicite de débuter les travaux de création d'une aire de grand passage, chemin du Moulin de Pey à Bayonne ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque une somme de 3 000 euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- leur requête est recevable car elle est dirigée contre une décision non formalisée qui leur fait grief, à savoir le commencement de travaux d'aménagement qui consistent en un raccordement au réseau électrique du Petit Bernardin, en la dépose de buses et en un débroussaillage des accotements du chemin de Pey ;

- en outre, ils justifient d'un intérêt à agir dans la mesure où ils étaient propriétaires de ces parcelles avant leur expropriation et que le projet de création d'une aire de grand passage se situe à proximité immédiate de leur propriété de sorte qu'ils vont subir des nuisances sonores, visuelles et olfactives durant le chantier et connaitront des difficultés pour accéder à leur propriété ; la déclaration d'utilité publique (DUP) fait l'objet, par ailleurs, d'un recours au fond et, en cas d'annulation, ces désagréments auront été inutilement subis ;

- leur requête n'est pas tardive dès lors que la délibération du conseil permanent de la CAPB du 12 avril 2022 ne fait qu'habiliter le président à accomplir les formalités relatives à ce projet, à une date où la CAPB ne maitrisait pas le foncier ; la décision de commencement des travaux se distingue donc de cette délibération ;

- la condition d'urgence est réunie dès lors que les travaux entrepris présentent un caractère difficilement réversible, et entrainent la création de fossés doublés d'une levée de terre sur tout le périmètre de l'aire, qui devront être infranchissables pour tous véhicules, entrainant des travaux de busage et d'artificialisation des sols ; la présence d'engins de chantier rend le passage des riverains très difficile par le chemin du Moulin de Pey et les empêche d'accéder à leur parcelle cadastrée section AI 25 ; les travaux portent également atteinte à des intérêts publics dans la mesure où un risque d'atteinte à l'environnement doit être pris en compte, le terrain d'assiette du projet se situant au sein de la trame verte et bleue du réseau aquitain pour la continuité écologique ainsi qu'à proximité immédiate d'un espace naturel sensible et d'une zone humide ; d'ailleurs, une espace florale protégée, le lotier hispide, a été détectée sur le site, ainsi que quatre espèces matrimoniales d'oiseaux, des espèces d'amphibiens et neuf espèces de chiroptères ; par ailleurs, un risque existe pour la sécurité de la circulation publique sur ce chemin d'accès, tandis qu'en cas d'annulation de la DUP il faudra procéder à une remise en état couteuse ; enfin, en l'absence de délimitation précise de l'emprise de l'aire, il existe un risque d'empiètement sur la propriété des requérants ;

- des moyens sont, en outre, propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision de commencement des travaux :

* la décision n'a pas été précédée d'un examen au cas par cas, voire d'une évaluation environnementale, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 122-2 du code de l'environnement, le projet entrant dans les rubriques 41 et 42 du tableau annexé à l'article R. 122-2 du même code ; à défaut, le projet entre dans les prévisions de la directive n° 2011/92/UE du 31 décembre 2011 prévoyant une évaluation des incidences sur l'environnement des " terrains de camping et de caravaning permanents " ; d'ailleurs, une demande d'examen au cas par cas a été adressé à la DREAL et cette dernière a répondu le 3 mai 2022, que le projet ne relevait pas de la rubrique n° 42, commettant ainsi une erreur de droit en raison, en particulier, de la sensibilité environnementale de la zone : l'étang du Moulin de Pey se situe à moins de 100 mètres de l'emprise du projet, tandis que les eaux de ruissellement de la future aire de grand passage iront vers l'Etang de Pey lequel est connecté au réseau hydraulique Natura 2000 (estuaire de l'Adour) ; il fallait ainsi soumettre ce projet à un examen au cas par cas, ou à évaluation environnementale en application de la " clause filet " figurant à l'article R. 122-2-1 du code de l'environnement ; il faut enfin tenir compte des incidences notables du projet au sens des dispositions de l'article R. 122-3-1 du même code, que ce soit pour l'environnement - les terres à usage de prairies, situées en zone humide, changeant de destination et étant artificialisées, alors qu'elles sont situées à proximité de l'espace naturel sensible (ENS) de l'aulnaie-chênaie de Habas créé en 1972 - ou pour la santé des futurs occupants du site situé à proximité de l'autoroute A 63 ;

* aucune demande n'a été déposée au titre de la Loi sur l'eau, en méconnaissance des dispositions des articles L. 214-1, L. 214-2 et 3 du code de l'environnement, pour les mêmes motifs liés à la nature des travaux et à la sensibilité de la zone dans laquelle le projet se réalise, les travaux concernant une aire de 4,2 hectares de superficie qui engendrera des eaux de ruissellement, et donc un risque de pollution ; le dossier soumis à enquête publique lors de la procédure de déclaration d'utilité publique mentionnait d'ailleurs la nécessité de procéder à une déclaration au titre de la Loi sur l'eau ;

* la décision méconnait les dispositions de la Loi littoral dans la mesure où l'aire implique une extension de l'urbanisation qui n'est pas en continuité des agglomérations et villages existants, au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et de l'article L.121-9 du même code ; c'est d'ailleurs en raison du peu d'habitations à cet endroit que ce site a été choisi, alors que le secteur est classé en zone N ;

* par ailleurs, la décision d'entreprendre les travaux d'aménagement de cette aire de grand passage méconnaît des articles du règlement du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Bayonne, à savoir les articles N1 et N2 de ce règlement, alors qu'en outre une zone Nc est dédiée aux aires d'accueil des gens du voyage ; cette décision méconnaît également l'article N3 du même règlement, le chemin desservant cette aire mesurant moins de 6 mètres de large et ne permettra pas le croisement de véhicules, notamment de voitures tractant des caravanes ou des campings cars ; ce point a été d'ailleurs souligné dans l'avis émis par le commissaire enquêteur dans ses conclusions à l'issue de l'enquête publique organisée en vue de la déclaration d'utilité publique du projet ;

* enfin, aucune autorisation d'urbanisme n'a été délivrée à la CAPB alors que ce projet d'aire de grand passage relève, a minima, du champ de la déclaration préalable en application de l'article R. 421-3 du code de l'urbanisme, voire du champ du permis de construire.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 octobre 2024, la communauté d'agglomération Pays Basque, représentée par Me Pintat, conclut au rejet de la demande et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants, en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- elle a identifié 17 sites potentiels pour créer une aire de grand passage et a tenu compte d'une contrainte nouvelle, résultant du décret n° 2019-171 du 5 mars 2019 imposant une superficie de 4 ha, pour finalement retenir, à l'issue d'un bilan des avantages et inconvénients de chaque site, celui en litige qui se trouve également à proximité de l'autoroute A 63 ce qui en facilite l'accès pour les gens du voyage ; le site se situe dans le prolongement d'autres installations d'intérêt général telles que le dépôt de bus et le centre de valorisation des déchets ; l'accès à l'aire est prévu par l'avenue de Navarre (D 817) puis par le chemin du moulin de Pey qui dessert déjà des habitations situées à proximité ; aucune acquisition à l'amiable des terrains nécessaires à la réalisation de ce projet n'aboutissant, une procédure d'expropriation a donc été engagée, par une délibération du conseil communautaire du 12 avril 2022 et, après l'organisation d'une enquête publique, par un arrêté du 9 décembre 2022, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré d'utilité publique le projet ;

- la requête est tardive dans la mesure où les travaux ont été expressément autorisés par la délibération du conseil permanent de la communauté d'agglomération du 12 avril 2022 et cette délibération n'a pas été contestée dans le délai de recours ; le présent référé comme la requête au fond sont donc irrecevables ;

- les requérants, qui ne produisent pas de titre de propriété, ne justifient pas de leur intérêt pour agir ;

- à titre subsidiaire, les conditions posées à l'article R. 521-1 du code de justice administrative ne sont pas réunies : les allégations relatives aux possibles atteintes à l'environnement, alors que les terrains ne se situent nullement au sein d'un espace naturel sensible, ni au sein de la trame verte et bleue, ainsi que cela ressort du diagnostic écologique réalisé par un bureau d'études indépendant (GEOCIAM) et que le projet adopté préserve les haies bocagères, ne suffisent pas à regarder la condition d'urgence comme réunie, et les contraintes directement liées à la réalisation des travaux ne sont que temporaires ; en outre, l'intérêt public commande, au contraire, que ce projet soit réalisé ; par ailleurs aucun des moyens soulevés n'est propre à créer de doute sérieux sur la légalité de ces travaux.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

- la requête enregistrée le 17 septembre 2024, sous le n° 2402389 par laquelle les requérants demandent l'annulation de la décision de commencement de travaux.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de l'environnement ;

- le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné Mme Perdu, vice-présidente, pour statuer sur les demandes de référé.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique tenue le 8 octobre 2024 à 11h00, en présence de Mme Caloone, greffière d'audience, le rapport de Mme Perdu ainsi que :

- les observations de Me de Lagarde, pour les requérants, qui maintient l'ensemble de ces conclusions en développant la recevabilité de la présente demande dirigée contre une décision de commencer les travaux distincte de l'arrêté déclarant d'utilité publique le projet, ainsi que l'urgence à suspendre l'exécution de cette décision en raison du caractère difficilement réversible des travaux entrepris, de la nécessité d'obtenir préalablement une autorisation d'urbanisme, ainsi que des autorisations environnementales ; en outre, les moyens soulevés sont de nouveau développés ;

- et les observations de Me Drevet, pour la communauté d'agglomération, qui maintient l'ensemble de ses conclusions et arguments figurant dans son mémoire en défense.

La clôture de l'instruction a été repoussée à 15h.

Considérant ce qui suit :

1.L'indivision G est propriétaire, à Bayonne, d'un ensemble immobilier appelé le Domaine de Ségur comprenant le château de Ségur du XVIII ème siècle et ses dépendances, deux métairies et deux moulins du XVI ème siècle, et représentant une superficie totale d'une soixantaine d'hectares. La communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a décidé de réaliser une aire de grand passage pour les gens du voyage sur les parcelles cadastrées section AI n°s 26, 27, 28p, 32, 33, 34p, 137p, 142p et 146p qui appartiennent à l'indivision, et a mis en œuvre une procédure de déclaration d'utilité publique à l'issue de laquelle, par un arrêté du 9 décembre 2022, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré ce projet d'utilité publique. Les propriétaires ont contesté la légalité de la déclaration d'utilité publique par une requête en annulation enregistrée au greffe du présent tribunal sous le n° 2301536, toujours pendante devant le tribunal. Constatant que des travaux d'aménagement commençaient à être exécutés par la communauté d'agglomération, à compter du 9 septembre 2024, lesdits travaux consistant notamment en un débroussaillage et un nettoyage des accotements pour créer un accès à cette future aire de grand passage depuis le chemin du Moulin de Pey, M. et Mme B F, ainsi que Mme E et d'autres requérants, dans une requête distincte n°2402429, inscrite à cette même audience, saisissent le juge des référés afin d'obtenir en urgence la suspension de l'exécution de cette décision de commencement des travaux.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative :

2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".

3. Il résulte de l'instruction que par une délibération du 12 avril 2022 le conseil communautaire de la communauté d'agglomération Pays Basque (CAPB) a approuvé la création d'une aire de grand passage pour les gens du voyage, chemin du Moulin de Pey à Bayonne, sur les parcelles cadastrées section AI n°s 26, 27, 28p, 32, 33, 34p, 137p, 142p et 146p, représentant une superficie totale d'environ 4, 2 hectares. Le projet prévoit la création de 158 emplacements de caravanes et des aménagements annexes, le long de l'autoroute A 63, à l'est du Domaine de Ségur. L'enquête publique préalable à la déclaration d'utilité publique de ce projet et l'enquête parcellaire se sont déroulées en 2022 et, par un arrêté du 9 décembre 2022, valant arrêté de cessibilité, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a déclaré ce projet d'utilité publique. Par une ordonnance du 18 août 2023, le juge de l'expropriation a transféré la propriété des parcelles en cause à la communauté d'agglomération. Le prix de ces terrains a été fixé par un jugement du 8 mars 2024, contre lequel la CAPB a fait appel, par une instance également en cours. Par ailleurs, par un arrêté du 28 août 2024, le préfet des Pyrénées-Atlantiques a délivré à la CAPB une autorisation de déroger à l'interdiction de destruction d'espèces et d'habitats présents sur le site, sur le fondement des dispositions du 4°) de l'article L. 411-2 du code de l'environnement. Un avis d'appel public à la concurrence pour la réalisation de ces travaux a été lancé en juin 2024, le marché a été attribué et le début des travaux a commencé, le 9 septembre 2024, par des travaux de création de l'entrée du projet et des travaux de terrassement à partir du chemin du Moulin de Pey. La durée de ces travaux est évaluée à sept mois.

4. D'une part, si la décision relative à la réalisation effective de travaux autorisés par une déclaration d'utilité publique peut être attaquée, seuls des moyens relatifs à la modification des caractéristiques essentielles de l'opération autorisée peuvent être utilement invoqués. En l'espèce, il n'est ni démontré ni même allégué que les travaux réalisés méconnaitraient le projet déclaré d'utilité publique. En outre, la circonstance que l'arrêté du préfet des Pyrénées-Atlantiques du 9 décembre 2022 déclarant d'utilité publique le projet de création de l'aire de grand passage en litige, fait l'objet d'une requête en annulation sur laquelle le présent tribunal n'a pas encore statué, ne saurait faire obstacle à l'exécution de cet arrêté.

5. D'autre part, aux vues des pièces soumises au juge des référés et des précisions apportées par les parties à l'audience, portant notamment sur la largeur de la voie de desserte de l'aire de grand passage, aucun des moyens soulevés, à supposer même qu'ils soient opérants, n'est propre à créer un doute sérieux sur la légalité de la décision de réalisation effective de ces travaux.

6. Ainsi, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, une des deux conditions cumulatives posées à l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'étant pas réunie, les conclusions des requérants aux fin de suspension, ainsi que, par voie de conséquence, celles aux fins d'injonction doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

7. Les dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de la communauté d'agglomération Pays Basque, qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance, une somme au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens.

8. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants, une somme globale de 1 000 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération Pays Basque et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : La requête présentée par M. A B F et Mme C B F est rejetée.

Article 2 : Les requérants verseront à la communauté d'agglomération Pays Basque une somme de 1 000 (mille) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B F, à Mme C B F et à la communauté d'agglomération Pays Basque.

Fait à Pau, le 10 octobre 2024.

La juge des référés,

S. PERDU La greffière,

M. CALOONE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition,

Le greffier,

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