Tribunal Administratif de Pau — Décision N° TA64-2402418

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 19 septembre 2024 et le 4 avril 2025, la société Soleia Ret, représentée par Me Gossement, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 19 juillet 2024 par lequel la préfète des Landes a opposé un refus à sa demande de permis de construire pour la construction d'une centrale photovoltaïque au sol sur le territoire de la commune de Retjons ;

2°) d'enjoindre à la préfète des Landes de poursuivre l'instruction de sa demande dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'État la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est recevable ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'une insuffisance de motivation dès lors que le code de l'environnement n'est pas cité et que les motifs de refus sont très succincts et non circonstanciés ;

- il a été pris à l'issue d'une procédure entachée de plusieurs vices, qui l'ont privée d'une garantie, consistant en l'absence de saisie pour avis de la mission régionale d'autorité environnementale (Mrae), en l'absence d'organisation d'une enquête publique ; elle n'a ainsi pas disposé des observations du public, et alors qu'en vertu de l'article R. 423-32 du code de l'urbanisme, le délai d'instruction court à compter de la réception de l'avis du commissaire enquêteur ; en outre, l'arrêté attaqué ne pouvait être pris avant qu'une décision soit prise sur la demande d'autorisation de défrichement également sollicitée ; enfin, la préfète n'a pas examiné ni pris en compte l'étude d'impact réalisée ;

- le projet, qui peut être qualifié d'installation nécessaire à des équipements collectifs, peut dès lors être autorisé en dehors des zones urbanisées, et l'implantation de cette installation n'est pas en principe compatible avec la destination forestière des parcelles ; des mesures d'évitement et de réduction ont été prévues afin de réduire les incidences du projet sur l'activité sylvicole ainsi que des mesures de compensation ;

- l'arrêté attaqué ne pouvait être délivré avant l'autorisation de défrichement sollicitée ;

- le projet, enfin, ne porte pas atteinte à la sécurité publique et le refus opposé ne pouvait se fonder sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme dès lors qu'il intègre les recommandations du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) et de la défense des forêts contre l'incendie (DFCI) en Aquitaine, ainsi que des mesures d'évitement et de réduction du risque incendie tandis que les facteurs économiques et stratégiques ne peuvent fonder un refus fondé sur ces dispositions.

Par un mémoire en défense, enregistré le 7 mars 2025, la préfète des Landes conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors que les formalités de notification de la requête, prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme n'ont pas été respectées ;

- les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Foulon ;

- les conclusions de Mme Portès, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Vagne, représentant la société Soleia Ret.

Considérant ce qui suit :

1. La société Soleia Ret a déposé, le 20 juin 2024, une demande de défrichement d'une surface de 18 hectares ainsi qu'une demande de permis de construire, en vue de la réalisation d'une centrale photovoltaïque au sol d'une puissance d'environ 13 MWc, comprenant quatre postes de transformation, un poste de livraison et une citerne incendie, sur un terrain situé au lieu-dit Ribarrouy, correspondant aux parcelles cadastrées section G n°s 15, 17, 391, 392, 681 et 689, sur le territoire de la commune de Retjons (Landes). Par un arrêté du 19 juillet 2024, la préfète des Landes a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par la présente requête, la société Soleia Ret demande au tribunal d'annuler ce refus.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. Aux termes de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme : " En cas de () recours contentieux à l'encontre () d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, () l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. () ".

3. Il ressort de ces dispositions que le législateur, en employant l'expression "décision relative à l'occupation ou à l'utilisation du sol régie par le présent code", n'a entendu viser, conformément à l'objectif de sécurité juridique poursuivi par la loi, que les décisions valant autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol qui sont régies par le code de l'urbanisme. Il en résulte qu'un refus de permis de permis de construire ne constitue pas une décision entrant dans le champ de l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la préfète des Landes, tirée de ce que le présent recours n'a pas été précédé des formalités prévues à l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, ne peut qu'être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

4. Pour opposer un refus au projet de la société Soleia Ret de construction d'une centrale photovoltaïque au lieu-dit Ribarrouy, à Retjons, la préfète des Landes s'est fondée, d'une part, sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme, le projet étant considéré comme situé en dehors des espaces urbanisés de la commune et comme étant incompatible avec une activité forestière et, d'autre part, sur la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2 du même code dès lors que le projet constitue un " ajout d'enjeu isolé " et un " sur-aléa " dans une zone sensible au risque incendie.

En ce qui concerne la contestation de la procédure d'instruction de la demande de permis de construire :

5. D'une part, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur. ". Aux termes de l'article R. 423-55 du même code : " Lorsque le projet est soumis à étude d'impact, l'autorité compétente recueille l'avis de l'autorité environnementale en vertu de l'article L. 122-1 du code de l'environnement si cet avis n'a pas été émis dans le cadre d'une autre procédure portant sur le même projet. ".

6. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-1 du code de l'environnement : " () V. - Lorsqu'un projet est soumis à évaluation environnementale, le dossier présentant le projet comprenant l'étude d'impact et la demande d'autorisation déposée est transmis pour avis à l'autorité environnementale ainsi qu'aux collectivités territoriales et à leurs groupements intéressés par le projet. () ". Aux termes de l'article L. 122-1-1 du même code : " I.- L'autorité compétente pour autoriser un projet soumis à évaluation environnementale prend en considération l'étude d'impact, l'avis des autorités mentionnées au V de l'article L. 122-1 ainsi que le résultat de la consultation du public et, le cas échéant, des consultations transfrontières. () La décision de refus d'autorisation expose les motifs du refus, tirés notamment des incidences notables potentielles du projet sur l'environnement. () III.- Les incidences sur l'environnement d'un projet dont la réalisation est subordonnée à la délivrance de plusieurs autorisations sont appréciées lors de la délivrance de la première autorisation.() IV.- Lorsqu'une décision d'octroi ou de refus d'autorisation d'un projet soumis à évaluation environnementale a été prise, l'autorité compétente en informe le public et les autorités mentionnées au V de l'article L. 122-1. ".

7. En outre, aux termes de l'article R. 122-2 du code de l'environnement : " I. - Les projets relevant d'une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l'objet d'une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l'article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. () ". Il résulte de la rubrique 30 du tableau annexé à cet article que les installations photovoltaïques de production d'électricité d'une puissance égale ou supérieure à 1 MWc, à l'exception des installations sur toitures ou sur ombrières, sont soumises à évaluation environnementale de façon systématique.

8. Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il ressort des pièces du dossier qu'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu'il a privé les intéressés d'une garantie.

9. Il ressort des pièces du dossier que le projet consiste en la construction d'une centrale photovoltaïque au sol de production d'électricité dont la puissance projetée est estimée à 13 MWc. Ainsi, en application de la rubrique 30 du tableau annexé à l'article R. 122-2 du code de l'environnement précité, le projet est soumis à évaluation environnementale. Or, il est constant que la mission régionale d'Autorité environnementale (Mrae) n'a pas été saisie dans le cadre de la procédure d'instruction de la demande de permis de construire, en méconnaissance de l'article R. 423-55 du code de l'urbanisme précité, alors que le dossier déposé comprenait une étude d'impact du projet.

10. Compte tenu du rôle assigné à l'autorité environnementale, qui est d'assurer un niveau élevé de protection de l'environnement et d'éclairer le public mais également l'autorité décisionnaire et l'exploitant sur les informations fournies par ce dernier, en particulier l'étude d'impact, le préfet, en ne consultant pas cette autorité en méconnaissance des dispositions combinées des articles L. 122-1, R. 122-2 et R. 181-19 du code de l'environnement, s'est a priori privé de l'examen du projet par une entité compétente et jouissant en principe d'une autonomie réelle par rapport à lui mais aussi de toute possibilité de prendre ultérieurement en compte, dans son appréciation, l'avis réputé objectif que cette entité aurait éventuellement rendu. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, cette irrégularité, utilement invoquée par la société exploitante, a privé cette dernière d'une garantie.

En ce qui concerne le motif de refus tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme :

11. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. ".

12. Il appartient à l'autorité d'urbanisme compétente et au juge de l'excès de pouvoir, pour apprécier si les risques d'atteintes à la salubrité ou à la sécurité publique justifient un refus de permis de construire sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, de tenir compte tant de la probabilité de réalisation de ces risques que de la gravité de leurs conséquences, s'ils se réalisent.

13. Pour refuser l'autorisation sollicitée sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, la préfète des Landes s'est fondée sur le classement en zone d'aléa fort du terrain d'assiette du projet dans l'atlas départemental du risque incendie de forêt et sur la circonstance que la réalisation de ce projet constituerait un facteur de risque supplémentaire de départs de feux au sein du massif forestier et un facteur de dispersion des moyens de lutte contre les incendies.

14. Il ressort des pièces du dossier que la zone d'implantation de la centrale photovoltaïque projetée est située au sein de la forêt communale de Retjons, incluse dans le massif des Landes de Gascogne, en bordure de l'autoroute A65 située à l'est du terrain d'assiette du projet. Ainsi que le relève l'étude d'impact, au niveau de l'aire d'étude immédiate, le terrain du projet est entouré par des zones forestières, d'une habitation et de deux axes de communication importants, l'autoroute A65 et la départementale D932, ainsi que des chemins de randonnée qui se situent au sein et autour du projet, et une aire de repos, à l'ouest, qui constitue le point de départ des deux randonnées de Retjons. En outre, le secteur est classé en zone d'aléa fort aux feux de forêt et l'étude d'impact évalue les incidences du projet sur des risques de feux de forêt comme " moyennes en phase travaux et d'exploitation ".

15. Il ressort cependant des pièces du dossier, et notamment de l'étude d'impact, que le porteur du projet indique avoir intégré les recommandations du service départemental d'incendie et de secours (SDIS) des Landes et les prescriptions de ce service ainsi que celles du service en charge de la Défense des forêts contre l'incendie (DFCI) en Aquitaine. L'étude d'impact mentionne ainsi des mesures d'évitement et des mesures de réduction qui consistent, notamment en la préservation des accès DFCI et des pistes forestières permettant l'intervention des véhicules de secours, la création d'une voie périmétrale et des voies de circulation de 6 m de large à l'intérieur de l'enceinte photovoltaïque, un recul de 30 m minimum de l'enceinte photovoltaïque des boisements à proximité, une bande circulable par tout temps de 5 m de large laissée libre et entretenue tout autour et à l'extérieur de l'enceinte, complétée d'une bande de 5 m de large entre la partie circulable et la clôture de l'enceinte photovoltaïque, des portails d'accès d'une largeur minimale de 7 m, prévus tous les 500 m le long des clôtures, permettant l'entrée des engins de secours par un système de déverrouillage conforme aux préconisations du SDIS des Landes et enfin un point d'eau incendie répondant aux normes émises par le SDIS 40, de 120 m3, localisé à l'entrée du site. En outre, le projet prévoit également d'autres mesures d'évitement qui consistent notamment durant la phase chantier en l'interdiction du brûlage des déchets sur site, la mise en place de consignes strictes de sécurité (notamment concernant la cigarette) afin d'éviter tout incendie accidentel d'origine humaine, une sensibilisation de tout nouvel arrivant sur site (sous-traitant, visiteur) au risque incendie et aux bonnes pratiques, l'équipement de tous les engins et des locaux de la base de vie par un extincteur. Enfin, le projet prévoit des mesures de réduction consistant, en phase d'exploitation, à ce que la végétation présente sur le site soit maintenue à l'état herbacé ras (pâtures) et à ce que les abords du projet respectent les obligations légales de débroussaillement (OLD) sur une profondeur de 20 m depuis la clôture.

16. Dans ces conditions, si certes le secteur présente une sensibilité particulière au risque d'incendie, dans les circonstances de l'espèce et dès lors qu'il n'est pas établi ni même allégué que les mesures prises par la société Soleia Ret seraient insuffisantes pour tenir compte de la probabilité de réalisation de ce risque et de la gravité de ses conséquences s'il se réalise, en fondant le refus de permis en litige sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, la préfète des Landes a commis une erreur d'appréciation.

17. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens présentés à l'appui de la requête tendant à obtenir l'annulation de l'arrêté du 19 juillet 2024 portant refus de permis de construire n'est, en l'état, susceptible de fonder l'annulation demandée.

18. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 19 juillet 2024 doit être annulé.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

19. Il y a lieu, par application de l'article L. 911-2 du code de justice administrative, d'ordonner au préfet des Landes de reprendre, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, l'instruction de la demande de permis de construire présentée par la société Soleia Ret, en tenant compte, en tout état de cause, de la réponse qui a dû être apportée par la préfecture à la demande d'autorisation de défrichement déposée pour le même projet le 20 juin 2024 par la société requérante. Il n'y a pas lieu, en revanche, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'État la somme de 1 500 euros à verser à la société Soleia Ret au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 19 juillet 2024 est annulé.

Article 2 : Il est enjoint au préfet des Landes de reprendre l'instruction de la demande de permis de construire présentée par la société Soleia Ret dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, en tenant compte de la réponse apportée à la demande d'autorisation de défrichement déposée pour le même projet le 20 juin 2024 par la société requérante.

Article 3 : L'État versera à la société Soleia Ret la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros, en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Soleia Ret et au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation.

Copie en sera adressée au préfet des Landes.

Délibéré après l'audience du 18 juin 2025, à laquelle siégeaient :

Mme Perdu, présidente,

Mme Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juillet 2025.

La rapporteure,

C. FOULON

La présidente,

S. PERDU

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,