Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2204471

Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête n° 2204471 et deux mémoires enregistrés les 14 juin 2022 et 18 et 19 octobre 2023, M. A B, représenté par la SCP Desilets Robbe Roquel, demande au tribunal :

1°) d'annuler la demande du 21 mars 2022 par laquelle le maire du Perréon a sollicité des informations et pièces complémentaires pour l'instruction de sa déclaration préalable déposée le 24 février 2022, ainsi que la décision du 20 mai 2022 de rejet de son recours gracieux formé contre cette demande ;

2°) d'enjoindre au maire du Perréon de réexaminer sa demande d'autorisation d'urbanisme dans le délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune du Perréon la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la demande attaquée est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d'erreur de fait dès lors que le projet d'extension, de 15,96 m², a pour effet de porter la surface de plancher de la construction à 138,37 m² ; son projet relève ainsi de la procédure de déclaration préalable ;

- elle est entachée d'erreur de fait dès lors que la construction existante objet des travaux n'est pas à usage agricole mais à usage d'habitation ; les travaux n'emportent ainsi aucun changement de destination ;

- elle est entachée d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation en ce qu'elle impose la création de places de stationnement ; son projet n'a pas pour objet de créer une place de stationnement ;

- elle est entachée d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire, enregistré le 15 septembre 2023, la commune du Perréon, représentée par la SELARL Paillat Conti et Bory, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, la décision attaquée ne faisant pas grief ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 15 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 mai 2024 à 16 h 30.

II. Par une requête n° 2205721 et deux mémoires enregistrés les 26 juillet 2022 et 18 et 19 octobre 2023, M. A B, représenté par la SCP Desilets Robbe Roquel, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de constater l'existence d'une décision de non-opposition à sa déclaration préalable déposée le 24 février 2022, née le 12 juillet 2022 ;

2°) à titre subsidiaire, d'annuler la décision tacite du 22 juin 2022 par laquelle le maire du Perréon se serait opposé à sa déclaration préalable déposée le 24 février 2022 ;

3°) à titre infiniment subsidiaire, d'enjoindre au maire du Perréon de réexaminer sa demande d'autorisation d'urbanisme dans le délai de quinze jours à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

4°) en tout état de cause, de mettre à la charge de la commune du Perréon la somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- à titre principal, il est bénéficiaire d'une décision de non-opposition à déclaration préalable dès lors que le maire ne lui a notifié aucune décision dans le délai d'un mois suivant le dépôt des pièces et informations complémentaires sollicitées, en tout état de cause illégalement demandées ;

- à titre subsidiaire, à supposer qu'une décision d'opposition à sa déclaration préalable soit née, cette décision est illégale dès lors qu'elle est insuffisamment motivée ;

- ce refus d'autorisation d'urbanisme est également illégal dès lors que la demande d'informations et pièces complémentaires est elle-même illégale ; cette demande :

o est entachée d'erreur de fait et d'appréciation dès lors que le projet d'extension, de 15, 96 m², a pour effet de porter la surface de plancher de la construction à 138,37 m² ; son projet, qui ne crée que 15,96 m² de surface de plancher, relève ainsi de la procédure de déclaration préalable ; ces caractéristiques ressortent clairement des pièces du dossier de demande ;

o est entachée d'erreur de fait dès lors que la construction existante n'est pas à usage agricole mais à usage d'habitation ; son projet n'emporte donc aucun changement de destination ;

o est entachée d'erreur de droit et d'erreur d'appréciation en ce qu'elle impose la création de places de stationnement ; son projet n'a pas pour objet de créer une place de stationnement ;

o est illégale dès lors que la commune ne pouvait exiger d'informations s'agissant du réseau d'eau potable, le raccordement de la construction existante à ce réseau, dont la configuration est connu des services de la commune, n'étant pas impacté par les travaux projetés.

Par un mémoire, enregistré le 15 septembre 2023, la commune du Perréon, représentée par la SELARL Paillat Conti et Bory, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à constater l'existence d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable sont, de par leur objet, irrecevables ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 15 mai 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 30 mai 2024 à 16 h 30.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Flechet, rapporteure,

- les conclusions de M. Bodin-Hullin, rapporteur public,

- les observations de Me Pivetta, représentant M. B, requérant,

- et celles de Me Bory, représentant la commune du Perréon.

Considérant ce qui suit :

1. M. B a déposé en mairie du Perréon, le 24 février 2022, une déclaration préalable pour des travaux d'aménagement d'un bâtiment existant, avec modifications de façades et créations d'ouvertures. Par lettre du 21 mars 2022, le service instructeur a formulé une demande de pièces et informations complémentaires. Le recours gracieux formé par M. B contre cette demande a été rejeté par décision du 20 mai 2022. Par une première requête, M. B demande au tribunal d'annuler la demande du 21 mars et la décision du 20 mai 2022. Par une seconde requête, il demande au tribunal, à titre principal, de constater l'existence d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable ou, à titre subsidiaire, d'annuler la décision tacite du 22 juin 2022 par laquelle le maire du Perréon se serait opposé à sa déclaration préalable déposée le 24 février 2022.

2. Les requêtes présentées pour M. B présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les fins de non-recevoir :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de la demande de pièces et informations complémentaires et de la décision de rejet du recours gracieux formé contre cette demande :

3. Aux termes de l'article L. 423-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'État. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre. / () / Aucune prolongation du délai d'instruction n'est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ".

4. S'agissant du dépôt et de l'instruction des déclarations préalables, l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme prévoit que : " () le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ". L'article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L'article R. 423-38 de ce code dispose que : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception () indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ". Aux termes de l'article R. 423-39 de ce code : " L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ". Aux termes de l'article R. 423-41 de ce code, dans sa rédaction issue du décret du 21 mai 2019 modifiant diverses dispositions du code de l'urbanisme pris pour l'application de la loi du 23 novembre 2018 : " Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49. ". Enfin, l'article R. 424-1 du même code prévoit qu'à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d'être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable.

5. Il résulte des dispositions précitées qu'à l'expiration du délai d'instruction tel qu'il résulte de l'application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code relatives à l'instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d'instruction n'est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n'est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l'urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l'expiration du délai d'instruction, sans qu'une telle demande puisse y faire obstacle.

6. Il résulte de ce qui a été exposé au point précédent que, si des moyens tirés de l'illégalité de la demande de pièces complémentaires formée par le service instructeur peuvent être invoqués devant le juge saisi de la décision, tacite ou expresse, de refus d'autorisation d'urbanisme fondée sur l'absence de production des pièces ainsi sollicitées, une telle demande de pièces ne constitue toutefois pas une décision faisant grief susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, les conclusions du requérant tendant à l'annulation de la demande de pièces et informations complémentaires formée le 21 mars 2022, ainsi qu'à l'annulation de la décision de rejet du recours gracieux formé contre cette demande, sont irrecevables et ne peuvent qu'être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions tendant au constat de l'existence d'une décision tacite de non-opposition à déclaration préalable :

7. D'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le bâtiment existant, objet des travaux en litige, composé d'une pièce principale et de trois chambres, trois salles de bain, deux toilettes et deux caves était à destination agricole, les circonstances qu'il aurait été destiné à accueillir des vendangeurs et que les anciens propriétaires étaient agriculteurs étant, par elles-mêmes, sans incidence. Dès lors, le dossier de déclaration préalable, qui indiquait des travaux sur un bâtiment existant à destination d'habitation, ne comportait à cet égard aucune insuffisance ou incohérence justifiant la demande d'informations complémentaires. Par ailleurs, la notice et les plans, qui font apparaître sans équivoque la teneur des travaux, tendant à fermer l'auvent existant sur les deux derniers niveaux seulement, avec suppression du pan coupé existant pour prolonger la toiture dans la continuité du faîtage, jusqu'au pignon voisin, ne comportaient pas davantage d'incohérences quant à la surface de plancher créée par les travaux, de 15,96 m² répartis sur les deux derniers niveaux de la construction. Dans ces conditions, les demandes tendant à corriger les incohérences entachant le formulaire Cerfa ainsi que les plans de façade et de toiture quant à la surface de plancher créée et à ajouter la hauteur du dernier niveau habitable ne sont pas justifiées, et donc illégales. De même, dès lors qu'il est constant que, comme le souligne le requérant, le projet ne prévoit pas la réalisation d'une place de stationnement, la demande tendant à matérialiser un tel espace n'est pas plus justifiée, la circonstance que le projet serait illégal en raison de l'absence de place de stationnement ne permettant pas de caractériser une incomplétude du dossier de déclaration et, ainsi, de fonder légalement la demande d'information complémentaire. Enfin, les travaux objet de la déclaration préalable n'impactant pas les réseaux desservant la construction existante, notamment le réseau d'eau potable, ce dernier n'avait pas à être matérialisé sur le plan de masse. La demande de pièces et d'informations complémentaires est donc, également sur ce point, illégale.

8. Il résulte de ce qui précède que la demande d'informations et de pièces complémentaires formulée le 21 mars 2022 par le service instructeur de la commune du Perréon est illégale. Par conséquent, pour les raisons exposées au point 5 du présent jugement, cette demande n'a pas eu pour effet de modifier le délai d'instruction de droit commun de la déclaration préalable en litige, lequel a commencé à courir le 24 février 2022 et a expiré le 24 mars 2022, date à laquelle est née, en l'absence de réponse de l'administration, une décision de non-opposition tacite.

9. D'autre part, le pétitionnaire peut, une fois le délai d'instruction expiré et s'il estime que la pièce demandée était illégale, invoquer le permis tacite ou la décision de non-opposition implicite dont il se considère titulaire en demandant à l'administration de lui délivrer un certificat d'autorisation tacite en application de l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme, et contester ensuite un éventuel refus devant la juridiction administrative. Contrairement à ce que fait valoir la défense, cette possibilité de recours n'empêche pas le pétitionnaire d'attaquer plus directement le refus d'autorisation d'urbanisme opposé par la commune, verbalement ou par écrit, en soutenant notamment que la décision tacite née en application du code de l'urbanisme est une autorisation.

10. En l'espèce, comme exposé au point 8, la décision tacite née à l'issue du délai d'instruction de la déclaration préalable déposée par M. B est une autorisation d'urbanisme. Il est constant qu'aucun refus de certificat d'urbanisme d'autorisation tacite n'est né, en l'absence de demande du pétitionnaire en ce sens, et l'existence d'une décision d'opposition à déclaration préalable, verbale ou écrite, ne ressort pas des pièces du dossier. Dans ces conditions, les conclusions de M. B, qui demande au tribunal de constater l'existence d'une autorisation tacite née à l'issue du délai d'instruction de sa déclaration préalable, ne peuvent donner lieu à aucune requalification. Or, comme l'oppose la commune, ces conclusions, qui tendent à d'autres fins qu'une annulation, sont irrecevables.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions principales présentées par M. B dans ses deux requêtes doivent être rejetées comme irrecevables. Par voie de conséquence, les conclusions accessoires à fin d'injonction sous astreinte présentées dans les deux instances doivent également être rejetées.

Sur les frais liés aux litiges :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par M. B dans chacune des instances soit mise à la charge de la commune du Perréon, qui n'est pas la partie perdante. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions présentées par la commune du Perréon sur ce même fondement dans les deux instances.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2204471 et n° 2205721 de M. B sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune du Perréon au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune du Perréon.

Délibéré après l'audience du 19 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jean-Pascal Chenevey, président,

Mme Marine Flechet, première conseillère,

Mme Flore-Marie Jeannot, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 octobre 2024.

La rapporteure,

M. Flechet

Le président,

J.-P. Chenevey

La greffière,

S. Saadallah

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Un greffier,

Nos 2204471-2205721