Tribunal Administratif de Lyon — Décision N° TA69-2308455

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 3 novembre 2022 au greffe du tribunal administratif de Melun sous le n° 2210666, qui l'a transmise au tribunal adminitratif de Cergy-Pontoise, la société Agastya demande l'annulation de la décision de l'Agence nationale du développement professionnel continu du 28 septembre 2022 rejetant son recours gracieux contre la décision du 8 juillet 2022 lui demandant le remboursement d'un indu au titre des frais pédagogiques d'un montant de 20 615 euros pour l'année 2021 et de 2 800 euros pour les années 2019 et 2021.

Par une ordonnance n° 2302368 du 4 septembre 2023, enregistrée le 5 septembre 2023 au secrétariat de la section du contentieux du Conseil d'Etat, le président du tribunal administratif de Cergy-Pontoise transmet, en application de l'article R. 342-2 du code de justice administrative, au président de la section du contentieux du Conseil d'Etat, le dossier de la requête de la société Agastya initialement enregistrée le 3 novembre 2022 au greffe du tribunal administratif de Melun sous le n° 2210666.

Par une ordonnance du 5 octobre 2023, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat a attribué le jugement de la requête au tribunal administratif de Lyon.

Par cette requête et des mémoires enregistrés les 9 octobre 2023, 21 octobre 2023 et 10 janvier 2024 au greffe du tribunal administratif de Lyon sous le n° 2308455, la SAS Agastya, représentée par sa présidente en exercice, demande au tribunal d'annuler la décision du 8 juillet 2022 par laquelle la directrice générale de l'Agence nationale du développement professionnel continu lui demande le remboursement d'un indu au titre des frais pédagogiques d'un montant de 20 615 euros pour l'année 2021 et de 2 800 euros pour les années 2019 et 2021.

Elle soutient que :

- la décision attaquée méconnaît le principe de non rétroactivité de la loi dès lors que l'interdiction de suivre deux fois la même formation a été fixée en avril 2022 postérieurement aux actions de développement professionnel continu suivies au titre de l'année 2021 ;

- aucune disposition législative ou réglementaire n'interdisait d'inscrire un participant à la même session que celle qu'il a suivie l'année précédente ;

- l'administration ne peut lui opposer le guide 2022 pour refuser la prise en charge d'une formation au profit d'un concepteur d'une action de développement professionnel continu qui n'est pas opposable aux actions réalisées en 2019 et 2021 ; les concepteurs d'une action de développement professionnel continu ne sont pas experts sur les différents domaines ; cette limite de financement n'apparaissait qu'en novembre 2021 dans un texte interne à l'Agence nationale intitulé " règles de gestion " ;

- le remboursement des sommes indûment versées ne vaut pas reconnaissance d'une irrégularité ;

- le contenu des actions de développement professionnel continu est agréé par l'Agence nationale de développement professionnel continu ;

- les participants à la formation de 2020 peuvent avoir souhaité améliorer leurs acquis par une nouvelle séance, avec de nouveaux exercices, compte tenu de la complexité du thème ;

- l'Agence nationale aurait dû mettre en œuvre un système informatique bloquant, pour la période triennale, si le législateur ou les responsables de l'agence voulaient interdire une double inscription au titre de la même année pour le même participant ;

- son siège social ayant été transféré en Corse, il était logique de proposer des formations en Corse ;

- le fait que certains médecins exercent la même spécialité dans la même région et souhaitent réaliser leurs formations ensemble favorise la coordination des soins sur un territoire de santé par une meilleure cohésion d'équipe ; la formation en présentiel sur quatre heures permet une meilleure assimilation des notions plutôt qu'une formation continue sur sept heures.

Par des mémoires en défense enregistrés, les 17 octobre 2023 et 3 janvier 2024, l'Agence nationale du développement professionnel continu conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Un mémoire a été enregistré, le 29 janvier 2024, pour l'Agence nationale du développement professionnel continu qui n'a pas été communiqué.

Par une ordonnance du 15 janvier 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 31 janvier 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code civil ;

- le code de la santé publique ;

- la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 ;

- le décret n° 2016-942 du 8 juillet 2016 ;

- l'arrêté du 8 décembre 2015 fixant la liste des orientations nationales du développement professionnel continu des professionnels de santé pour les années 2016 à 2019 ;

- l'arrêté du 31 juillet 2019 définissant les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu pour les années 2020 à 202- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bardad, première conseillère ;

- les conclusions de Mme Collomb, rapporteure publique ;

- les observations de Mme A, représentant l'Agence nationale du développement professionnel continu.

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée Agastya, dont le siège social est situé à Cauro (Corse), exerce une activité de formation continue pour adultes dans le domaine médical. Elle a fait l'objet d'un contrôle diligenté par l'Agence nationale du développement professionnel continu en application des dispositions des articles L. 4021-6 et L. 4021-7 du code de la santé publique. A l'issue des opérations de contrôle, l'administration lui a demandé, le 8 juillet 2021, de restituer des sommes indument perçues au titre des frais pédagogiques d'une part, d'un montant de 20 615 euros correspondant aux 31 forfaits de prise en charge des sessions de 3 actions réalisées en 2021 et d'autre part, d'un montant de 2 800 euros correspondant aux 6 forfaits de prise en charge des sessions de 6 actions dispensées en 2019 et 2021 auxquels les concepteurs de l'action s'étaient eux-mêmes inscrits en qualité de participants. La société Agastya a présenté, le 16 août 2022, un recours gracieux à l'encontre de cette décision, qui a fait l'objet d'une décision de rejet, le 28 septembre 2022. L'intéressée a procédé au paiement des sommes en litige, par un virement du 18 janvier 2023. Par la présente requête, la société Agastya demande l'annulation de la décision du 28 septembre 2022 portant rejet de son recours gracieux.

2. L'exercice d'un recours gracieux n'ayant d'autre objet que d'inviter l'auteur de la décision à reconsidérer sa position, la requête présentée la société Agastya doit être regardée comme étant également dirigée contre la décision initiale du 8 juillet 2022 portant ordre de restitutions des sommes indument perçues au titre des frais pédagogiques des années 2019 et 2021.

3. Aux termes de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique : " Le développement professionnel continu a pour objectifs le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques. Il constitue une obligation pour les professionnels de santé. Chaque professionnel de santé doit justifier, sur une période de trois ans, de son engagement dans une démarche de développement professionnel continu comportant des actions de formation continue, d'analyse, d'évaluation et d'amélioration de ses pratiques et de gestion des risques. () ". Aux termes de l'article L. 4021-2 du même code : " Un arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, et du ministre de la défense pour les professionnels du service de santé des armées, définit les orientations pluriannuelles prioritaires de développement professionnel continu. Ces orientations comportent : 1° Des orientations définies par profession ou par spécialité sur la base des propositions des conseils nationaux professionnels ou, en l'absence de conseils nationaux professionnels, des représentants de la profession ou de la spécialité ; / 2° Des orientations s'inscrivant dans le cadre de la politique nationale de santé ; () ". Aux termes de l'article L. 4021-6 de ce code : " L'Agence nationale du développement professionnel continu assure le pilotage et contribue à la gestion financière du dispositif de développement professionnel continu pour l'ensemble des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice. Elle exerce le contrôle de ce dispositif. A cette fin, elle peut se faire communiquer toute pièce nécessaire à ce contrôle. / () Un décret en Conseil d'Etat fixe les missions et les instances de l'agence nationale du développement professionnel continu. ". Aux termes de l'article R. 4021-7 du code de la santé publique : " Les missions de l'agence nationale du développement professionnel continu sont les suivantes 1° Assurer le pilotage du dispositif de développement professionnel continu des professionnels de santé, quels que soient leurs statuts ou leurs conditions d'exercice : a) Evaluer les organismes et structures qui souhaitent présenter des actions conformément aux dispositions des articles L. 4021-1 à L. 4021-2 ; b) Evaluer, en lien avec la Haute Autorité de santé, la mise en œuvre des méthodes de développement professionnel continu, en veillant à leur qualité scientifique et pédagogique ; c) Evaluer l'impact du développement professionnel continu sur l'amélioration des pratiques et l'efficience du dispositif ; 2° Contribuer au financement des actions s'inscrivant dans le cadre des orientations prioritaires pluriannuelles définies à l'article L. 4021-2, concernant les professionnels de santé non salariés et les professionnels de santé salariés des centres de santé relevant des conventions prévues aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14, L. 162-16-1 et L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale () ".

4. Il résulte des articles L. 4021-1, L. 4021-2, L. 4021-6 et R. 4021-7 du code de la santé publique que l'agence nationale de développement professionnel continu ne peut légalement contribuer au financement d'actions de développement professionnel continu que si ces actions ont pour objectif le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques et s'inscrivent dans le cadre des orientations définies de façon pluriannuelle par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. A ce titre, il relève de sa compétence de contrôler notamment que les actions de développement professionnel continu proposées et réalisées respectent cet objectif de maintien et d'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que d'amélioration des pratiques, un tel contrôle relevant de la mission mentionnée à l'article R. 4021-7 du code de la santé publique, et d'en tirer ainsi les conséquences, y compris financières, lorsqu'elle constate leur contrariété à tel objectif.

5. Il est constant que la SAS Agastya, a organisé les formations n° 36472000024, " Prise en charge de la douleur : Apport de l'hypnose, notions de base ", n° 36472000025, " Apport de l'hypnose dans la prise en charge des douleurs aiguës " et n° 36472000026, " Apport de l'hypnose dans la prise en charge des douleurs chroniques ". Les actions concernées comportaient une demi-journée présentielle, correspondant à une matinée, de 9 heures à 13 heures. Elles se sont déroulées respectivement les 3, 4 et 5 septembre 2020 à Bastia, puis elles ont été reconduites respectivement à l'identique les 2, 3 et 4 septembre 2021 à Porticcio : action n° 36472000024 --) action n° 36472100022 " Prise en charge de la douleur : Apport de l'hypnose, notions de base " ; action n° 36472000025 --) action n° 36472100023 " Apport de l'hypnose dans la prise en charge des douleurs aiguës " et action n° 36472000026 action n° 36472100024 " Apport de l'hypnose dans la prise en charge des douleurs chroniques ". D'une part, neuf professionnels de santé se sont inscrits à ces trois actions en 2020 et en 2021 dont le contenu est identique et à la même session. D'autre part, deux autres professionnels de santé se sont inscrits en 2020 et en 2021 aux deux dernières actions précitées.

6. En premier lieu, pour exiger le remboursement de la somme de 20 615 euros, l'Agence nationale du développement professionnel continu a d'une part, rappelé les objectifs du développement professionnel continu, définis par l'article L. 4021-1 du code de la santé publique, à savoir le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques professionnelles et d'autre part, estimé qu'au regard des objectifs précités et d'une règle de gestion élémentaire, elle ne pouvait prendre en charge deux fois une même action de développement professionnel continu suivie de manière consécutive voire sur un court intervalle entre la première action et la seconde au cours de la même période triennale, ces objectifs étant censés être atteintes au terme de la première formation dont le suivi est pris en charge par l'agence.

7. Pour contester la demande de restitution des frais pédagogiques initialement pris en charge par l'agence nationale du développement professionnel continu, la société Agastya se prévaut notamment des règles de gestion édictées par l'Agence nationale avant le mois d'avril 2022 à savoir les " Règles de prise en charge des actions de DPC ", qui ne comportaient aucune interdiction quant à la faculté pour un professionnel de santé de s'inscrire plusieurs fois à la même action c'est-à-dire dont le contenu serait inchangé.

8. Toutefois, il résulte de l'instruction que, comme l'expose en défense l'administration, la formation suivie de manière consécutive à deux reprises par les neufs professionnels de santé en cause au cours d'une même période triennale revêtait un caractère strictement identique, qu'il n'est pas démontré notamment que le deuxième suivi de formation sur le même thème permettait une consolidation des acquis et il n'apparaît pas en l'espèce que les objectifs précités de maintien et d'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que d'amélioration des pratiques n'auraient pas été atteints à l'issue de la première action de formation suivie par les intéressés. Dans ces conditions, c'est à bon droit que la directrice générale de l'Agence nationale du développement professionnel continu, qui n'était pas tenue de mettre en œuvre un système informatique bloquant, a considéré que le suivi répété de ces actions ne relevait pas du maintien et de l'actualisation des connaissances et des compétences des professionnels de santé concernés ou de l'amélioration de leurs pratiques au sens de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique. Elle a pu ainsi légalement, eu égard à ce qui a été dit au point 4, demander pour ce motif le remboursement des frais pédagogiques indument perçus par la société requérante au titre de l'année 2021, pour un montant de 20 615 euros.

9. En second lieu, si la société Agastya soutient que les deux médecins concepteurs d'action de développement professionnel continu étaient exclusivement compétents dans le domaine de l'andragogie et non pas dans le domaine scientifique, afin de justifier leur participation aux actions de formation qu'ils ont eux-mêmes conçues, l'Agence nationale soutient en défense, sans être sérieusement contestée, que le concepteur d'une action de développement professionnel continu est censé maîtriser le sujet de cette action, dont l'objet est de former des professionnels de santé. Dans ces conditions et eu égard à ce qui a été dit au point 4, c'est à bon droit que l'Agence nationale a estimé qu'il ne lui appartenait pas de prendre en charge les frais pédagogique relatifs à la participation aux actions de formation en cause, afin de se former, de ces deux professionnels, ces formations ayant pour objet le maintien et l'actualisation des connaissances et des compétences ainsi que l'amélioration des pratiques en vertu de l'article L. 4021-1 du code de la santé publique précité, sans qu'y fasse obstacle la circonstance alléguée par la société requérante que cette restriction de financement n'est apparue qu'en novembre 2021 dans un texte interne à l'agence nationale intitulé " règles de gestion ".

10. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Agastya doit être rejetée.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de La société Agastya est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Agastya et l'Agence nationale du développement professionnel continu.

Délibéré après l'audience le 11 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Segado, président,

Mme Bardad, première conseillère,

Mme Boulay, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 février 2025.

La rapporteure,

N. BardadLe président,

J. Segado

La greffière,

E. Seytre

La République mande et ordonne au ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, en ce qui la concerne ou à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,