Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 août et 1er septembre 2025, le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain, représentés par la SELARLU Aristee Avocats, demandent au juge des référés :
1°) sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité, d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision du 27 mai 2025 par laquelle la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé Mme A... B... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute ;
2°) de mettre à la charge de l’État le paiement d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l’urgence est constituée ; en effet, le conseil départemental de l’ordre, qui doit statuer dans un délai de trois mois sur la demande d’inscription au tableau, ne dispose pas de la possibilité de contrôler la légalité de la décision d’autorisation délivrée par la préfète ; le conseil départemental peut seulement, dans des conditions incompatibles avec le jugement au fond du dossier, faire diligenter l’expertise prévue pour lui permettre d’empêcher un professionnel d’exercer dans l’hypothèse particulière dans laquelle la dangerosité de celui-ci est caractérisée ; ainsi, malgré l’illégalité manifeste de l’autorisation d’exercice en litige, le conseil départemental est dans l’impossibilité de refuser l’inscription au tableau de l’ordre de l’intéressée ; par ailleurs, les masseurs-kinésithérapeutes sont des professionnels de santé qui pratiquent des actes de nature médicale sensibles qui nécessitent de disposer de connaissances et compétences suffisantes pour garantir la qualité des soins et assurer la sécurité de la prise en charge des patients ; la décision litigieuse porte également une atteinte directe à l’ensemble des principes dont l’ordre est le gardien ; enfin, cette décision est susceptible de porter atteinte à la santé publique, qui constitue une raison impérieuse d’intérêt général, compte tenu du précédent ainsi constitué ; dans ces conditions, la décision attaquée affecte de manière suffisamment grave et immédiate les intérêts qu’ils défendent ; en revanche, une mesure de suspension ne porterait qu’une atteinte limitée aux intérêts de Mme B..., qui a attendu cinq ans après l’obtention de son diplôme pour demander son inscription au tableau ; l’intéressée est en outre autorisée à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute dans le Grand-Duché du Luxembourg ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; en effet :
. cette décision méconnaît l’article L. 4321-4 du code de la santé publique dès lors que le diplôme que Mme B... s’est vu délivrer par l’établissement de formation United Campus of Malta (UCM), lequel ne dispose plus d’agrément depuis le 2 août 2021, n’a aucune valeur et ne lui permet pas d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute dans l’État de délivrance, comme le CPCM, autorité gouvernementale maltaise de contrôle des professions de santé, l’a estimé ; peu importe que le retrait de l’agrément soit postérieur à la délivrance du diplôme ; l’intéressée ne dispose pas davantage d’une attestation du CPCM prouvant qu’elle pourrait exercer la kinésithérapie à Malte ; elle ne remplit donc pas les conditions nécessaires à l’obtention d’une autorisation d’exercice ;
. la préfète a méconnu l’étendue de sa compétence en s’en remettant à l’avis de la commission régionale d’autorisation d’exercice ;
- le tribunal ne pourra faire droit aux demandes de substitution de motifs et de substitution de base légale sollicitées en défense, fondées sur les articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les conditions posées pour procéder à de telles demandes n’étant pas réunies en l’espèce.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2025, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête.
Elle soutient qu’aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; en effet :
- le diplôme de Mme B... a été délivré par l’établissement de formation « United Campus of Malta » le 6 novembre 2020, avant que la licence d’enseignement de ce dernier soit révoquée, le 2 août 2021 ;
- l’examen du dossier de Mme B... était complet et a pu faire l’objet d’un passage en commission régionale d’autorisation d’exercice, laquelle s’est appuyée sur la directive 2005/36/CE, sur la circonstance que le diplôme a été obtenu avant la fin de l’accréditation, sur les éléments liés aux enseignements de formation, sur l’expérience professionnelle acquise et sur l’autorisation d’exercice délivrée par le Grand-Duché du Luxembourg en décembre 2024 ;
- en l’absence de législation nationale et européenne relative à la situation des personnes titulaires d’un diplôme obtenu dans un État membre de l’Union européenne disposant d’une autorisation d’exercer délivrée par un autre État membre, rien n’interdit de reconnaître le diplôme obtenu à Malte par l’intéressée et l’autorisation d’exercer obtenu par celle-ci au Luxembourg.
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2025, Mme A... B..., représentée par l’AARPI ACSP Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d’urgence n’est pas démontrée, dès lors en effet que le conseil départemental dispose de prérogatives lui permettant, en application des dispositions de l’article R. 4112-2 du code de la santé publique, de refuser l’inscription au tableau, notamment par le recours à une expertise, sollicitée auprès du conseil régional ou interrégional de l’ordre, pour vérifier que les conditions d’aptitude nécessaires à l’exercice de la profession sont remplies ; le délai de trois mois imparti pour statuer sur la demande d’inscription peut être prorogé dans les conditions prévues au IV de ces dispositions ; cette procédure n’a pas pour objet de remettre en cause le diplôme obtenu mais d’apprécier concrètement les compétences professionnelles ; il n’est pas fait état en l’espèce d’un obstacle à la mise en œuvre de cette procédure de contrôle ; son diplôme a été délivré à une date antérieure à la décision de retrait d’agrément et la MFHEA a attesté de la validité des diplômes délivrés avant le 2 août 2021 ; en outre, elle ne peut actuellement exercer en France en l’absence d’inscription au tableau de l’ordre ; ainsi, l’autorisation en litige, par elle-même, ne porte aucune atteinte directe et immédiate à la santé publique ou à la qualité des soins ; par ailleurs, une suspension d’exécution de cette décision, qui l’empêcherait de poursuivre sa démarche d’installation sur le territoire français, porterait une atteinte excessive à ses intérêts et risquerait de créer une situation d’insécurité juridique au regard d’autre diplômes ;
- aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; en effet, la légalité d’une autorisation d’exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute ne saurait être remise en cause en présence d’un diplôme délivré par un État membre et d’une autorisation d’exercice accordée dans un autre État membre ; la validité de son diplôme est expressément reconnue par les autorités maltaises ; enfin, son parcours professionnel témoigne du sérieux de son cursus.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la requête, enregistrée le 31 juillet 2025 sous le n° 2509760, par laquelle les requérants demandent au tribunal d’annuler la décision dont ils demandent la suspension dans la présente requête.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
La présidente du tribunal a désigné M. Chenevey, président, pour statuer sur les demandes de référé.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique, tenue en présence de Mme Lecas, greffière d’audience :
- le rapport de M. Chenevey, juge des référés ;
- Me Augier, pour les requérants, qui a repris les faits, moyens et conclusions exposés dans la requête ;
- Me Trebaol, pour Mme B..., qui a repris les faits, moyens et conclusions exposés dans le mémoire en défense.
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.
Considérant ce qui suit :
Mme B... a obtenu le 6 novembre 2020 à Malte le diplôme de « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours », délivré par l’établissement de formation « United Campus of Malta » (UCM). Après avoir obtenu, par une décision du 27 mai 2025 de la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, une autorisation d’exercer sur le territoire français la profession de masseur-kinésithérapeute, elle a sollicité, le 16 juin 2025, son inscription au tableau auprès du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain. Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain demandent au juge des référés, statuant en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre la décision du 27 mai 2025 de la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes.
Aux termes du 1er alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. »
L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si ses effets sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L’urgence, en outre, doit être évaluée de manière objective et globale, en fonction de l’ensemble des circonstances de l’affaire, y compris la préservation des intérêts publics attachés à la mesure litigieuse.
Aux termes de l'article L. 4321-2 du code de la santé publique : « Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7. » Selon les dispositions de L. 4321-4 du même code : « L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ; / (…) La délivrance de l'autorisation d'exercice permet au bénéficiaire d'exercer la profession dans les mêmes conditions que les personnes titulaires du diplôme mentionné à l'article L. 4321-3. »
Aux termes de l'article L. 4321-10 du même code : « Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l'organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute, avant leur entrée dans la profession, ainsi que celles qui ne l'exerçant pas ont obtenu leur titre de formation depuis moins de trois ans. / L'enregistrement de ces personnes est réalisé après vérification des pièces justificatives attestant de leur identité et de leur titre de formation ou de leur autorisation. Elles informent le même service ou organisme de tout changement de résidence ou de situation professionnelle. / (…) Sous réserve des dispositions de l'article L. 4061-1, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession, que : / 1° Si ses diplômes, certificats, titres ou autorisation ont été enregistrés conformément au premier alinéa ; / 2° S'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre (…) ». En application de ces dispositions, toute personne souhaitant exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute doit, d’une part, se faire enregistrer auprès de l’autorité administrative compétente qui vérifie ses titres de formation, d’autre part, demander à l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes son inscription au tableau.
En ce qui concerne l’inscription au tableau de l’ordre, l’article L. 4311-16 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par le onzième alinéa de l’article L. 4321-10, dispose que le conseil de l’ordre compétent « refuse l’inscription au tableau de l’ordre si le demandeur ne remplit pas les conditions de compétence, de moralité et d’indépendance exigées pour l’exercice de la profession ». Le I de l’article R. 4112-2 du même code, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par son article R. 4323-1, précise que le conseil refuse l’inscription « si le demandeur est dans l’un des trois cas suivants : / (…) 2° Il est établi, dans les conditions fixées au II, qu’il ne remplit pas les conditions nécessaires de compétence ; / (…) ». Aux termes du II de ce même article, applicable aux conseils régionaux ou interrégionaux des masseurs-kinésithérapeutes : « En cas de doute sérieux sur la compétence professionnelle du demandeur, le conseil départemental saisit, par une décision non susceptible de recours, le conseil régional ou interrégional qui diligente une expertise. Le rapport d'expertise est établi dans les conditions prévues aux II, III, IV, VI et VII de l'article R. 4124-3-5 et il est transmis au conseil départemental. / S'il est constaté, au vu du rapport d'expertise, une insuffisance professionnelle rendant dangereux l'exercice de la profession, le conseil départemental refuse l'inscription et précise les obligations de formation du praticien. La notification de cette décision mentionne qu'une nouvelle demande d'inscription ne pourra être acceptée sans que le praticien ait au préalable justifié avoir rempli les obligations de formation fixées par la décision du conseil départemental. / (…) ». Enfin, selon l’article R. 4124-3-5 de ce code, le rapport d'expertise, qui doit être motivé, est établi par trois masseurs-kinésithérapeutes désignés comme experts, le premier par l'intéressé, le deuxième par le conseil régional ou interrégional de l’ordre et le troisième par les deux premiers experts, et, en cas de difficulté, par ordonnance du président du tribunal judiciaire. Ce rapport est déposé dans les six semaines à compter de la saisine du conseil, après examen des connaissances théoriques et pratiques du praticien. Il identifie les insuffisances de l’intéressé, leur dangerosité et préconise les moyens de les pallier par une formation théorique et, si nécessaire, pratique et propose des formations.
Il résulte de l’ensemble des dispositions citées ci-dessus qu’il n’appartient pas aux instances ordinales de remettre en cause la décision individuelle d’autorisation d’exercer délivrée par le préfet de région en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique. Il résulte, par ailleurs, de ces mêmes dispositions que si le conseil compétent de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes envisage de refuser l’inscription au tableau d’un praticien pour un motif relatif à la compétence du demandeur, il ne peut le faire qu’après avoir fait diligenter une expertise et si, au vu des résultats de cette expertise, il constate, sans pouvoir se borner à émettre un doute sérieux, que le demandeur présente une insuffisance professionnelle dangereuse pour la santé.
Il résulte de l’instruction que Mme B... a obtenu, le 6 novembre 2020, le diplôme « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours », qui a été délivré par un établissement de formation situé à Malte, dénommé « United Campus of Malta » (UCM). Sur la base de ce diplôme, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes lui a délivré, le 27 mai 2025, une autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France. La licence d’enseignement de l’UCM a été révoquée le 2 août 2021 par les autorités maltaises en raison de la non-conformité à un référentiel des enseignements dispensés. En outre, ces autorités ont fait savoir au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes que le diplôme délivré par cet établissement ne permettait pas à ses titulaires d’exercer légalement la profession de masseur-kinésithérapeute à Malte.
Pour justifier de l’urgence à suspendre l’exécution de l’autorisation ainsi délivrée par le préfet de région à Mme B..., le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain font valoir que cette décision porte atteinte aux principes dont l’ordre est le gardien et à la sécurité des patients, alors qu’il appartient au conseil départemental de l’ordre de se prononcer, dans le délai de trois mois prévu par l’article L. 4112-3 de ce code, sur la demande d’inscription au tableau formée par l’intéressée, sans disposer d’aucun pouvoir de contrôle de la légalité de la décision d’autorisation délivrée par la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes.
Toutefois, alors même qu’il s’est vu délivrer une autorisation d’exercer par le préfet de région, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession que s'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre et il ne résulte d’aucune des dispositions précitées que la décision préfectorale obligerait l’ordre à procéder à cette inscription. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que le conseil départemental de l’ordre ne serait pas en mesure de faire usage, dans le délai total de cinq mois à compter du dépôt du dossier complet de demande d’inscription que lui ouvrent les dispositions combinées de l’article L. 4112-3 et du IV de l’article R. 4112-2 du code de la santé publique, de la possibilité de faire diligenter une expertise afin d’établir si Mme B... présente une insuffisance professionnelle dangereuse pour la santé, susceptible de justifier légalement un refus d’inscription. A ce titre, Mme B... a obtenu son diplôme à une date antérieure à celle du retrait d’accréditation de l’établissement de formation qui a délivré ce diplôme, sans qu’il soit possible de déterminer si les insuffisances relevées par les autorités compétentes au regard du référentiel en cause ont concerné tout ou partie de la formation que l’intéressée a suivie ou ont affecté de manière sensible l’acquisition des compétences nécessaires à l’exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute. Il ressort en outre d’une information donnée le 2 avril 2024 par la direction générale de l’offre de soins du ministère chargé de la santé aux directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités que les autorités maltaises délivrent désormais des autorisations d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute aux diplômés de l’UCM. Par ailleurs, il est constant que Mme B... a obtenu le 20 décembre 2024 une autorisation d’exercice dans le Grand-Duché du Luxembourg et que la commission régionale d’autorisation d’exercice de la région Auvergne-Rhône-Alpes a estimé que l’ensemble des éléments du dossier présenté permettent à l’intéressée d’exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute. Par suite, il ne résulte pas de ce qui précède que l’exécution de la décision dont il est demandé la suspension porterait aux intérêts défendus par le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain une atteinte suffisamment grave et immédiate susceptible de constituer une situation d’urgence au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner s’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, que les conclusions à fin de suspension de la requête doivent être rejetées.
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, partie perdante, verse aux requérants la somme qu’ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de chacun des requérants la somme de 500 euros à verser à Mme B... au titre de ces mêmes dispositions.
ORDONNE :
Article 1er : La requête du Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain est rejetée.
Article 2 : Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain verseront chacun à Mme B... la somme de 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain, à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes et à Mme A... B....
Fait à Lyon le 8 septembre 2025.
Le juge des référés
J.-P. Chenevey
La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
Un greffier
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 18 août et 1er septembre 2025, le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain, représentés par la SELARLU Aristee Avocats, demandent au juge des référés :
1°) sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité, d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision du 27 mai 2025 par laquelle la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes a autorisé Mme A... B... à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute ;
2°) de mettre à la charge de l’État le paiement d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
- l’urgence est constituée ; en effet, le conseil départemental de l’ordre, qui doit statuer dans un délai de trois mois sur la demande d’inscription au tableau, ne dispose pas de la possibilité de contrôler la légalité de la décision d’autorisation délivrée par la préfète ; le conseil départemental peut seulement, dans des conditions incompatibles avec le jugement au fond du dossier, faire diligenter l’expertise prévue pour lui permettre d’empêcher un professionnel d’exercer dans l’hypothèse particulière dans laquelle la dangerosité de celui-ci est caractérisée ; ainsi, malgré l’illégalité manifeste de l’autorisation d’exercice en litige, le conseil départemental est dans l’impossibilité de refuser l’inscription au tableau de l’ordre de l’intéressée ; par ailleurs, les masseurs-kinésithérapeutes sont des professionnels de santé qui pratiquent des actes de nature médicale sensibles qui nécessitent de disposer de connaissances et compétences suffisantes pour garantir la qualité des soins et assurer la sécurité de la prise en charge des patients ; la décision litigieuse porte également une atteinte directe à l’ensemble des principes dont l’ordre est le gardien ; enfin, cette décision est susceptible de porter atteinte à la santé publique, qui constitue une raison impérieuse d’intérêt général, compte tenu du précédent ainsi constitué ; dans ces conditions, la décision attaquée affecte de manière suffisamment grave et immédiate les intérêts qu’ils défendent ; en revanche, une mesure de suspension ne porterait qu’une atteinte limitée aux intérêts de Mme B..., qui a attendu cinq ans après l’obtention de son diplôme pour demander son inscription au tableau ; l’intéressée est en outre autorisée à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute dans le Grand-Duché du Luxembourg ;
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; en effet :
. cette décision méconnaît l’article L. 4321-4 du code de la santé publique dès lors que le diplôme que Mme B... s’est vu délivrer par l’établissement de formation United Campus of Malta (UCM), lequel ne dispose plus d’agrément depuis le 2 août 2021, n’a aucune valeur et ne lui permet pas d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute dans l’État de délivrance, comme le CPCM, autorité gouvernementale maltaise de contrôle des professions de santé, l’a estimé ; peu importe que le retrait de l’agrément soit postérieur à la délivrance du diplôme ; l’intéressée ne dispose pas davantage d’une attestation du CPCM prouvant qu’elle pourrait exercer la kinésithérapie à Malte ; elle ne remplit donc pas les conditions nécessaires à l’obtention d’une autorisation d’exercice ;
. la préfète a méconnu l’étendue de sa compétence en s’en remettant à l’avis de la commission régionale d’autorisation d’exercice ;
- le tribunal ne pourra faire droit aux demandes de substitution de motifs et de substitution de base légale sollicitées en défense, fondées sur les articles 45 et 49 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, les conditions posées pour procéder à de telles demandes n’étant pas réunies en l’espèce.
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 août 2025, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes conclut au rejet de la requête.
Elle soutient qu’aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; en effet :
- le diplôme de Mme B... a été délivré par l’établissement de formation « United Campus of Malta » le 6 novembre 2020, avant que la licence d’enseignement de ce dernier soit révoquée, le 2 août 2021 ;
- l’examen du dossier de Mme B... était complet et a pu faire l’objet d’un passage en commission régionale d’autorisation d’exercice, laquelle s’est appuyée sur la directive 2005/36/CE, sur la circonstance que le diplôme a été obtenu avant la fin de l’accréditation, sur les éléments liés aux enseignements de formation, sur l’expérience professionnelle acquise et sur l’autorisation d’exercice délivrée par le Grand-Duché du Luxembourg en décembre 2024 ;
- en l’absence de législation nationale et européenne relative à la situation des personnes titulaires d’un diplôme obtenu dans un État membre de l’Union européenne disposant d’une autorisation d’exercer délivrée par un autre État membre, rien n’interdit de reconnaître le diplôme obtenu à Malte par l’intéressée et l’autorisation d’exercer obtenu par celle-ci au Luxembourg.
Par un mémoire en défense, enregistré le 1er septembre 2025, Mme A... B..., représentée par l’AARPI ACSP Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la condition d’urgence n’est pas démontrée, dès lors en effet que le conseil départemental dispose de prérogatives lui permettant, en application des dispositions de l’article R. 4112-2 du code de la santé publique, de refuser l’inscription au tableau, notamment par le recours à une expertise, sollicitée auprès du conseil régional ou interrégional de l’ordre, pour vérifier que les conditions d’aptitude nécessaires à l’exercice de la profession sont remplies ; le délai de trois mois imparti pour statuer sur la demande d’inscription peut être prorogé dans les conditions prévues au IV de ces dispositions ; cette procédure n’a pas pour objet de remettre en cause le diplôme obtenu mais d’apprécier concrètement les compétences professionnelles ; il n’est pas fait état en l’espèce d’un obstacle à la mise en œuvre de cette procédure de contrôle ; son diplôme a été délivré à une date antérieure à la décision de retrait d’agrément et la MFHEA a attesté de la validité des diplômes délivrés avant le 2 août 2021 ; en outre, elle ne peut actuellement exercer en France en l’absence d’inscription au tableau de l’ordre ; ainsi, l’autorisation en litige, par elle-même, ne porte aucune atteinte directe et immédiate à la santé publique ou à la qualité des soins ; par ailleurs, une suspension d’exécution de cette décision, qui l’empêcherait de poursuivre sa démarche d’installation sur le territoire français, porterait une atteinte excessive à ses intérêts et risquerait de créer une situation d’insécurité juridique au regard d’autre diplômes ;
- aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée ; en effet, la légalité d’une autorisation d’exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute ne saurait être remise en cause en présence d’un diplôme délivré par un État membre et d’une autorisation d’exercice accordée dans un autre État membre ; la validité de son diplôme est expressément reconnue par les autorités maltaises ; enfin, son parcours professionnel témoigne du sérieux de son cursus.
Vu :
- les autres pièces du dossier ;
- la requête, enregistrée le 31 juillet 2025 sous le n° 2509760, par laquelle les requérants demandent au tribunal d’annuler la décision dont ils demandent la suspension dans la présente requête.
Vu :
- le code de la santé publique ;
- le code de justice administrative.
La présidente du tribunal a désigné M. Chenevey, président, pour statuer sur les demandes de référé.
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique, tenue en présence de Mme Lecas, greffière d’audience :
- le rapport de M. Chenevey, juge des référés ;
- Me Augier, pour les requérants, qui a repris les faits, moyens et conclusions exposés dans la requête ;
- Me Trebaol, pour Mme B..., qui a repris les faits, moyens et conclusions exposés dans le mémoire en défense.
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.
Considérant ce qui suit :
Mme B... a obtenu le 6 novembre 2020 à Malte le diplôme de « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours », délivré par l’établissement de formation « United Campus of Malta » (UCM). Après avoir obtenu, par une décision du 27 mai 2025 de la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes, une autorisation d’exercer sur le territoire français la profession de masseur-kinésithérapeute, elle a sollicité, le 16 juin 2025, son inscription au tableau auprès du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain. Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain demandent au juge des référés, statuant en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre la décision du 27 mai 2025 de la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes.
Aux termes du 1er alinéa de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. »
L’urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d'une demande tendant à la suspension d'une telle décision, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si ses effets sur la situation de ce dernier ou, le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L’urgence, en outre, doit être évaluée de manière objective et globale, en fonction de l’ensemble des circonstances de l’affaire, y compris la préservation des intérêts publics attachés à la mesure litigieuse.
Aux termes de l'article L. 4321-2 du code de la santé publique : « Peuvent exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les personnes titulaires d'un diplôme, certificat ou titre mentionné aux articles L. 4321-3 et L. 4321-4 ou titulaires des autorisations mentionnées aux articles L. 4321-5 à L. 4321-7. » Selon les dispositions de L. 4321-4 du même code : « L'autorité compétente peut, après avis d'une commission composée notamment de professionnels, autoriser individuellement à exercer la profession de masseur-kinésithérapeute les ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen qui, sans posséder le diplôme prévu à l'article L. 4321-3, sont titulaires : / 1° De titres de formation délivrés par un ou plusieurs Etats, membres ou parties, et requis par l'autorité compétente de ces Etats, membres ou parties, qui réglementent l'accès à cette profession ou son exercice, et permettant d'exercer légalement ces fonctions dans ces Etats ; / (…) La délivrance de l'autorisation d'exercice permet au bénéficiaire d'exercer la profession dans les mêmes conditions que les personnes titulaires du diplôme mentionné à l'article L. 4321-3. »
Aux termes de l'article L. 4321-10 du même code : « Sont tenues de se faire enregistrer auprès du service ou de l'organisme désigné à cette fin par le ministre chargé de la santé les personnes ayant obtenu un titre de formation ou une autorisation requis pour l'exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute, avant leur entrée dans la profession, ainsi que celles qui ne l'exerçant pas ont obtenu leur titre de formation depuis moins de trois ans. / L'enregistrement de ces personnes est réalisé après vérification des pièces justificatives attestant de leur identité et de leur titre de formation ou de leur autorisation. Elles informent le même service ou organisme de tout changement de résidence ou de situation professionnelle. / (…) Sous réserve des dispositions de l'article L. 4061-1, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession, que : / 1° Si ses diplômes, certificats, titres ou autorisation ont été enregistrés conformément au premier alinéa ; / 2° S'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre (…) ». En application de ces dispositions, toute personne souhaitant exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute doit, d’une part, se faire enregistrer auprès de l’autorité administrative compétente qui vérifie ses titres de formation, d’autre part, demander à l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes son inscription au tableau.
En ce qui concerne l’inscription au tableau de l’ordre, l’article L. 4311-16 du code de la santé publique, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par le onzième alinéa de l’article L. 4321-10, dispose que le conseil de l’ordre compétent « refuse l’inscription au tableau de l’ordre si le demandeur ne remplit pas les conditions de compétence, de moralité et d’indépendance exigées pour l’exercice de la profession ». Le I de l’article R. 4112-2 du même code, rendu applicable aux masseurs-kinésithérapeutes par son article R. 4323-1, précise que le conseil refuse l’inscription « si le demandeur est dans l’un des trois cas suivants : / (…) 2° Il est établi, dans les conditions fixées au II, qu’il ne remplit pas les conditions nécessaires de compétence ; / (…) ». Aux termes du II de ce même article, applicable aux conseils régionaux ou interrégionaux des masseurs-kinésithérapeutes : « En cas de doute sérieux sur la compétence professionnelle du demandeur, le conseil départemental saisit, par une décision non susceptible de recours, le conseil régional ou interrégional qui diligente une expertise. Le rapport d'expertise est établi dans les conditions prévues aux II, III, IV, VI et VII de l'article R. 4124-3-5 et il est transmis au conseil départemental. / S'il est constaté, au vu du rapport d'expertise, une insuffisance professionnelle rendant dangereux l'exercice de la profession, le conseil départemental refuse l'inscription et précise les obligations de formation du praticien. La notification de cette décision mentionne qu'une nouvelle demande d'inscription ne pourra être acceptée sans que le praticien ait au préalable justifié avoir rempli les obligations de formation fixées par la décision du conseil départemental. / (…) ». Enfin, selon l’article R. 4124-3-5 de ce code, le rapport d'expertise, qui doit être motivé, est établi par trois masseurs-kinésithérapeutes désignés comme experts, le premier par l'intéressé, le deuxième par le conseil régional ou interrégional de l’ordre et le troisième par les deux premiers experts, et, en cas de difficulté, par ordonnance du président du tribunal judiciaire. Ce rapport est déposé dans les six semaines à compter de la saisine du conseil, après examen des connaissances théoriques et pratiques du praticien. Il identifie les insuffisances de l’intéressé, leur dangerosité et préconise les moyens de les pallier par une formation théorique et, si nécessaire, pratique et propose des formations.
Il résulte de l’ensemble des dispositions citées ci-dessus qu’il n’appartient pas aux instances ordinales de remettre en cause la décision individuelle d’autorisation d’exercer délivrée par le préfet de région en application de l’article L. 4321-4 du code de la santé publique. Il résulte, par ailleurs, de ces mêmes dispositions que si le conseil compétent de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes envisage de refuser l’inscription au tableau d’un praticien pour un motif relatif à la compétence du demandeur, il ne peut le faire qu’après avoir fait diligenter une expertise et si, au vu des résultats de cette expertise, il constate, sans pouvoir se borner à émettre un doute sérieux, que le demandeur présente une insuffisance professionnelle dangereuse pour la santé.
Il résulte de l’instruction que Mme B... a obtenu, le 6 novembre 2020, le diplôme « Bachelor of Science Degree in Physiotherapy Honours », qui a été délivré par un établissement de formation situé à Malte, dénommé « United Campus of Malta » (UCM). Sur la base de ce diplôme, la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes lui a délivré, le 27 mai 2025, une autorisation d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute en France. La licence d’enseignement de l’UCM a été révoquée le 2 août 2021 par les autorités maltaises en raison de la non-conformité à un référentiel des enseignements dispensés. En outre, ces autorités ont fait savoir au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes que le diplôme délivré par cet établissement ne permettait pas à ses titulaires d’exercer légalement la profession de masseur-kinésithérapeute à Malte.
Pour justifier de l’urgence à suspendre l’exécution de l’autorisation ainsi délivrée par le préfet de région à Mme B..., le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain font valoir que cette décision porte atteinte aux principes dont l’ordre est le gardien et à la sécurité des patients, alors qu’il appartient au conseil départemental de l’ordre de se prononcer, dans le délai de trois mois prévu par l’article L. 4112-3 de ce code, sur la demande d’inscription au tableau formée par l’intéressée, sans disposer d’aucun pouvoir de contrôle de la légalité de la décision d’autorisation délivrée par la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes.
Toutefois, alors même qu’il s’est vu délivrer une autorisation d’exercer par le préfet de région, un masseur-kinésithérapeute ne peut exercer sa profession que s'il est inscrit sur le tableau tenu par l'ordre et il ne résulte d’aucune des dispositions précitées que la décision préfectorale obligerait l’ordre à procéder à cette inscription. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que le conseil départemental de l’ordre ne serait pas en mesure de faire usage, dans le délai total de cinq mois à compter du dépôt du dossier complet de demande d’inscription que lui ouvrent les dispositions combinées de l’article L. 4112-3 et du IV de l’article R. 4112-2 du code de la santé publique, de la possibilité de faire diligenter une expertise afin d’établir si Mme B... présente une insuffisance professionnelle dangereuse pour la santé, susceptible de justifier légalement un refus d’inscription. A ce titre, Mme B... a obtenu son diplôme à une date antérieure à celle du retrait d’accréditation de l’établissement de formation qui a délivré ce diplôme, sans qu’il soit possible de déterminer si les insuffisances relevées par les autorités compétentes au regard du référentiel en cause ont concerné tout ou partie de la formation que l’intéressée a suivie ou ont affecté de manière sensible l’acquisition des compétences nécessaires à l’exercice de la profession de masseur-kinésithérapeute. Il ressort en outre d’une information donnée le 2 avril 2024 par la direction générale de l’offre de soins du ministère chargé de la santé aux directions régionales de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités que les autorités maltaises délivrent désormais des autorisations d’exercer la profession de masseur-kinésithérapeute aux diplômés de l’UCM. Par ailleurs, il est constant que Mme B... a obtenu le 20 décembre 2024 une autorisation d’exercice dans le Grand-Duché du Luxembourg et que la commission régionale d’autorisation d’exercice de la région Auvergne-Rhône-Alpes a estimé que l’ensemble des éléments du dossier présenté permettent à l’intéressée d’exercer en France la profession de masseur-kinésithérapeute. Par suite, il ne résulte pas de ce qui précède que l’exécution de la décision dont il est demandé la suspension porterait aux intérêts défendus par le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain une atteinte suffisamment grave et immédiate susceptible de constituer une situation d’urgence au sens de l’article L. 521-1 du code de justice administrative.
Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner s’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée, que les conclusions à fin de suspension de la requête doivent être rejetées.
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, partie perdante, verse aux requérants la somme qu’ils demandent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de chacun des requérants la somme de 500 euros à verser à Mme B... au titre de ces mêmes dispositions.
ORDONNE :
Article 1er : La requête du Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et du conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain est rejetée.
Article 2 : Le Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes et le conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain verseront chacun à Mme B... la somme de 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée au Conseil national de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes, au conseil départemental de l’ordre des masseurs-kinésithérapeutes de l’Ain, à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, à la préfète de la région Auvergne-Rhône-Alpes et à Mme A... B....
Fait à Lyon le 8 septembre 2025.
Le juge des référés
J.-P. Chenevey
La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.
Pour expédition,
Un greffier