Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2102896

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 26 juillet 2021, 17 octobre 2022 et le 16 décembre 2022, M. et Mme C G, M. K S et Mme Q D, M. J E, Mme H F, Mme V A et M. M T, M. et Mme P I, M. B U et Mme R O, M. et Mme N L, représentés par Me Francis Monamy, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision de non opposition à déclaration préalable assortie de prescriptions n°DP 076106 20 B0011 délivrée le 26 janvier 2021 par le maire de la commune de Bois-d'Ennebourg à la société Orange, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la société Orange la somme globale de 3 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent, dans le dernier état de leurs écritures, que :

- ils justifient d'un intérêt à agir à l'encontre de la décision contestée ;

- la décision attaquée méconnaît les articles R. 423-52 et R. 423-53 du code de l'urbanisme, en ce que le maire n'a pas procédé à la consultation des services compétents en matière de réseaux électriques et de voirie ;

- elle méconnaît les dispositions des articles R. 431-10 et R. 431-36 du code de l'urbanisme, dès lors que le dossier de déclaration préalable déposé auprès des services de la commune est incomplet et imprécis en ce qu'il ne permet pas d'apprécier l'impact du projet sur les lieux avoisinants ;

- elle a été prise en méconnaissance du champ d'application de la loi, dès lors que le projet en cause était soumis à permis de construire et que le maire était, de ce fait, tenu de s'y opposer ;

- elle méconnait les dispositions de l'article 11 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme et de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ;

- elle a été prise en violation des dispositions de l'article 2 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune ;

- elle est illégale du fait de l'illégalité de l'article 2 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme de la commune et de la méconnaissance des articles 6, 7 et 10 du même règlement

Par des mémoires en défense enregistrés les 17 août 2022 et 14 décembre 2022, la société Orange, représentée par Me E. Durand, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet au fond et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable au regard des dispositions de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme dès lors que les requérants ne justifient d'aucun intérêt pour agir ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense enregistrés les 9 septembre 2022 et 17 décembre 2022, la commune de Bois-d'Ennebourg, représentée par Me Malet, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet au fond et à ce que soit mise à la charge des requérants la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- la requête est irrecevable au regard des dispositions de l'article L. 600-1-2 du code de l'urbanisme dès lors que les requérants ne justifient d'aucun intérêt pour agir ;

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Bois-d'Ennebourg ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Bailly, vice-présidente ;

- les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Monamy, pour les requérants et de Me Malet pour la commune de Bois d'Ennebourg.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 décembre 2020, la société Orange a déposé auprès des services de la commune de Bois-d'Ennebourg un dossier de déclaration préalable pour l'implantation d'un pylône supportant des antennes de téléphonie sur la parcelle cadastrée section ZE n° 21, enregistré sous le n°DP 076106 20 B0011. Cette demande a fait l'objet d'une décision de non-opposition, assortie de prescriptions, le 26 janvier 2021. Par un courrier en date du 24 mars 2021, M. G et autres ont formé un recours gracieux contre l'arrêté de non opposition, rejeté par décision implicite. Par leur requête, M. G et autres demandent l'annulation de la décision du 26 janvier 2021, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-36 du même code, dans sa version alors en vigueur : " Le dossier joint à la déclaration comprend : / a) Un plan permettant de connaître la situation du terrain à l'intérieur de la commune ; / b) Un plan de masse coté dans les trois dimensions lorsque le projet a pour effet de créer une construction () ; / () Lorsque la déclaration porte sur un projet de création () d'une construction et que ce projet est visible depuis l'espace public ou que ce projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le dossier comprend également les documents mentionnés aux c et d de l'article R. 431-10. () " et aux termes de l'article R. 431-10 du code de l'urbanisme : " Le projet architectural comprend également : / ()c) Un document graphique permettant d'apprécier l'insertion du projet de construction par rapport aux constructions avoisinantes et aux paysages, son impact visuel ainsi que le traitement des accès et du terrain ; / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l'environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu'aucune photographie de loin n'est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse. "

3. La circonstance que le dossier de déclaration préalable ne comporterait pas l'ensemble des documents exigés par les dispositions du code de l'urbanisme, ou que les documents produits seraient insuffisants, imprécis ou comporteraient des inexactitudes, n'est susceptible d'entacher d'illégalité la décision de non-opposition qui a été accordée que dans le cas où les omissions, inexactitudes ou insuffisances entachant le dossier ont été de nature à fausser l'appréciation portée par l'autorité administrative sur la conformité du projet à la réglementation applicable.

4. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable en cause comporte un plan sur lequel apparaît le lotissement au sein duquel se situent les propriétés des requérants, ainsi qu'une carte routière, une carte IGN et un plan cadastral permettant d'apprécier l'emplacement du projet et son environnement urbain, un plan mentionnant la surface projetée du pylône à construire et de la zone technique, soit 9,53 m², ainsi que deux plans en coupe du terrain, faisant apparaître l'état du terrain naturel et l'état du terrain avec la construction projetée. Dans ces conditions, alors même que les propriétés avoisinantes ne sont pas visibles sur les documents photographiques, le dossier de déclaration préalable a permis au service instructeur d'apprécier l'insertion du projet dans son environnement. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles R. 431-10, R. 431-35 et R. 431-36 doit, dès lors, être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 423-50 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente recueille auprès des personnes publiques, services ou commissions intéressés par le projet, les accords, avis ou décisions prévus par les lois ou règlements en vigueur. ". Aux termes de l'article R. 423-52 du même code : " L'autorité compétente consulte en tant que de besoin les autorités et services publics habilités à demander que soient prescrites les contributions prévues au 2° de l'article L. 332-6-1 (). ". Le c) du 2° de l'article L. 332-6-1 renvoie à la participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels prévue à l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme. Selon cet article, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d'équipements publics exceptionnels. () ".

6. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, il ressort des pièces du dossier que le gestionnaire du service public de l'électricité a été consulté dans le cadre de l'instruction de la déclaration préalable. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées des articles R. 423-50 et R. 423-52 doit être écarté comme manquant en fait.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article R.423-53 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet aurait pour effet la création ou la modification d'un accès à une voie publique dont la gestion ne relève pas de l'autorité compétente pour délivrer le permis, celle-ci consulte l'autorité ou le service gestionnaire de cette voie, sauf lorsque le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu réglemente de façon particulière les conditions d'accès à ladite voie. ". Par création d'un accès à une voie publique, il faut entendre tout changement dans la configuration matérielle des lieux ou dans l'usage qui en est fait permettant à un riverain d'utiliser cette voie avec un véhicule.

8. Il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de déclaration préalable, que le projet prévoit la création d'un accès sur la route départementale n° D 53 pour desservir la parcelle ZE n°21, avec la création d'une zone de stationnement. Il ne ressort toutefois pas des pièces du dossier que le gestionnaire de la voirie départementale ait été consulté sur la création d'un nouvel accès. Toutefois, compte tenu de la visibilité qu'offrent les lieux, alors même que le pylône serait placé dans un virage, des caractéristiques de la voie et de la faible importance de la circulation, l'absence de cette consultation obligatoire, qui ne constitue pas une garantie, n'a pas été de nature, en l'espèce, à exercer une influence sur le sens de la décision contestée. Dans ces circonstances, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article R. 423-53 du code de l'urbanisme doit être écarté.

9. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ". Aux termes de l'article A11 du règlement du plan local d'urbanisme : " les constructions doivent présenter un aspect compatible avec le caractère ou l'intérêt des lieux avoisinants, du site ou des paysages ".

10. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel au sens des dispositions précitées, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

11. D'autre part, aux termes de l'article A2 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune : " peuvent être autorisées : À conditions qu'elles n'empiètent pas sur un secteur Ai ou un secteur Am (secteur Aim) où toute construction ou installation est limitée, et à condition que leur localisation ou leur destination ne favorise pas une construction dispersée incompatible avec la protection des espaces naturels environnants, sont autorisées :[] / 2-4 Sans application des articles 3 à 10 et 12 à 14, les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ou d'intérêt collectif [] ".

12. Il ressort des pièces du dossier que le projet en litige consiste en l'implantation d'un pylône de 36 mètres de hauteur en treillis métallique, assurant ainsi la plus grande transparence possible, à l'angle d'une parcelle agricole et au plus près d'une parcelle boisée comportant des arbres de haute tige. Ce projet comporte aussi l'implantation d'équipements techniques de faible hauteur situés au pied du pylône. Cette installation s'insère dans un paysage naturel composé tant de champs dédiés à l'agriculture que de maisons à usage d'habitation, sans cohérence architecturale et urbaine particulière. Ainsi, alors que le site d'implantation ne présente aucune qualité particulière, il ne ressort pas des pièces du dossier que le pylône ne s'insèrerait pas dans son environnement immédiat ou porterait atteinte aux lieux avoisinants. Dans ces conditions, le maire de la commune de Bois-d'Ennebourg a fait une exacte application des dispositions précitées du règlement du plan local d'urbanisme et du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit, dès lors, être écarté.

13. En cinquième lieu, si un arrêté de non-opposition à déclaration préalable ne peut être délivré que pour un projet qui respecte la réglementation d'urbanisme en vigueur, il ne constitue pas un acte d'application de cette réglementation. Par suite, un requérant demandant l'annulation d'un arrêté de non-opposition à déclaration préalable ne saurait utilement se borner à soutenir qu'il a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal, quelle que soit la nature de l'illégalité dont il se prévaut. Cependant, il résulte de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme que la déclaration d'illégalité d'un document d'urbanisme a, au même titre que son annulation pour excès de pouvoir, pour effet de remettre en vigueur le document d'urbanisme immédiatement antérieur. Dès lors, il peut être utilement soutenu devant le juge qu'un arrêté de non-opposition à déclaration préalable a été délivré sous l'empire d'un document d'urbanisme illégal - sous réserve, en ce qui concerne les vices de forme ou de procédure, des dispositions de l'article L. 600-1 du même code -, à la condition que le requérant fasse en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions pertinentes ainsi remises en vigueur.

14. En l'espèce, si les requérants soutiennent que les dispositions précitées de l'article 2 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme sont illégales, ils ne font pas valoir que l'arrêté de non-opposition à déclaration préalable contesté méconnaîtrait les dispositions alors remises en vigueur par leur déclaration d'illégalité. Par suite, le moyen est inopérant et doit être écarté.

15. En sixième lieu, aux termes de l'article 2 du règlement de la zone A du plan local d'urbanisme : " peuvent être autorisées : [] sans application des articles 3 à 10 et 12 à 14, les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ou d'intérêt collectif [] ". Les opérateurs de téléphonie mobile, autorisés à établir un réseau radioélectrique ouvert au public, sont soumis à des obligations de service public relatives, notamment, à l'obligation de couverture du territoire national, à la continuité et à la neutralité du service, à l'égalité de traitement des usagers, à l'acheminement des appels d'urgence et au respect de certaines prescriptions en matière de sécurité et de défense. Par suite, un pylône de téléphonie mobile constitue un équipement technique nécessaire aux services publics au sens des dispositions précitées. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à se prévaloir de la méconnaissance des articles 6, 7 et 10 du règlement de la zone A, inapplicables à l'espèce.

16. En dernier lieu, aux termes de l'article R. 421-1 du code de l'urbanisme : " Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d'un permis de construire, à l'exception : a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l'urbanisme ; b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l'objet d'une déclaration préalable. ". Aux termes de l'article R. 421-2 du même code : " Sont dispensées de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature ou de leur très faible importance, sauf lorsqu'ils sont implantés dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, dans les abords des monuments historiques ou dans un site classé ou en instance de classement : a) Les constructions nouvelles répondant aux critères cumulatifs suivants : - une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; - une emprise au sol inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; - une surface de plancher inférieure ou égale à cinq mètres carrés ; () ". Aux termes de l'article R. 421-9 du même code : " En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d'une déclaration préalable, à l'exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : a) Les constructions dont soit l'emprise au sol, soit la surface de plancher est supérieure à cinq mètres carrés et répondant aux critères cumulatifs suivants : - une hauteur au-dessus du sol inférieure ou égale à douze mètres ; - une emprise au sol inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; - une surface de plancher inférieure ou égale à vingt mètres carrés ; () j) Les antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d'accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m2. ".

17. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du dossier de déclaration préalable, que le projet en litige consiste en la réalisation d'une antenne relais de téléphonie mobile constituée, d'une part, d'un pylône de type treillis à trois pans égaux dont chaque coin à son sommet doit supporter des antennes, d'autre part, d'armoires techniques de faible superficie et enfin d'une clôture. Il ressort également des plans joints au dossier de déclaration préalable que le pylône doit présenter une hauteur de 36 mètres et que l'emprise au sol totale du projet n'excèdera pas la surface de 20 m². Ainsi, conformément aux dispositions précitées du j) de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme, le projet d'antenne relais avec son socle technique devait faire l'objet d'une déclaration préalable et non d'un permis de construire. Il suit de là que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 421-9 du code de l'urbanisme doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune de Bois-d'Ennebourg et la société Orange, que les conclusions à fin d'annulation de la décision de non opposition à déclaration préalable assortie de prescriptions n° DP 076106 20 B0011 délivrée le 26 janvier 2021 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Orange et de la commune de Bois-d'Ennebourg, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que les requérants demandent au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu, en application de ces mêmes dispositions, de mettre à la charge des requérants une somme globale de 1 500 euros à verser à la commune de Bois-d'Ennebourg d'une part ainsi qu'à la société Orange d'autre part.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. G et autres est rejetée.

Article 2 : M. G et autres verseront à la commune de Bois-d'Ennebourg une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : M. G et autres verseront à la société Orange une somme globale de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C G, en sa qualité de représentant unique de l'ensemble des requérants, à la commune de Bois-d'Ennebourg et à la société Orange.

Délibéré après l'audience du 9 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

- Mme Bailly, présidente,

- M. Le Duff, premier conseiller et Mme Esnol, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2023.

La présidente-rapporteure,

P. Bailly

L'assesseur le plus ancien,

V. Le DuffLa greffière,

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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