Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2201315

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 29 mars 2022 et un mémoire complémentaire enregistré le 19 janvier 2023, Mme B A, représentée par Me Le Masne de Chermont, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 3 février 2022 par laquelle la directrice générale de l'Institut Départemental de l'Enfance de la Famille et du Handicap pour l'Insertion (IDEFHI) lui a infligé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an ;

2°) de condamner l'IDEFHI à lui verser la somme totale de 15 878,82 euros en indemnisation de ses préjudices ;

3°) de mettre à la charge de l'IDEFHI la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme A soutient que :

- à titre liminaire, l'IDEFHI ne justifiant pas du pouvoir de sa directrice générale à ester en justice, les écritures de l'établissement sont irrecevables ;

- la décision du 3 février 2022 est insuffisamment motivée ;

- la décision a été prise à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que :

* la sanction envisagée n'était pas indiquée dans le courrier lui notifiant l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre ;

* elle n'a pas bénéficié d'un délai suffisant pour préparer sa défense, entre la convocation à l'entretien disciplinaire et l'entretien proprement dit ;

* certaines pièces ne lui ont pas été communiquées, malgré sa demande ;

- la notification de la sanction et sa date de prise d'effet sont illégales ;

- la sanction repose sur des faits matériellement inexacts ;

- la sanction procède d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- l'édiction d'une sanction illégale est constitutive d'une faute, de nature à engager la responsabilité de l'IDEFHI ;

- elle a subi des préjudices résultant de cette illégalité fautive, lesquels se décomposent comme suit :

* 9 878,82 euros au titre du préjudice économique ;

* 6 000 euros au titre du préjudice moral.

Par un mémoire en défense enregistré le 13 mai 2022 et un mémoire complémentaire enregistré le 23 janvier 2023, l'IDEFHI conclut au rejet de la requête.

L'IDEFHI fait valoir que :

- les moyens soulevés par la requérante sont infondés ;

- en l'absence d'illégalité fautive, sa responsabilité ne saurait être engagée.

Par un courrier en date du 23 avril 2024, les parties ont été informées, en application de l'article R. 611-7, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur le moyen relevé d'office tiré de l'irrecevabilité des conclusions indemnitaires formées par la requérante, faute de liaison du contentieux.

Des observations en réponse au moyen susceptible d'être relevé d'office ont été produites le 25 avril 2024 et le 2 mai 2024 respectivement pour Mme A et par l'IDEFHI ; elles ont été communiquées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n°86-33 du 9 janvier 1986 ;

- le code de la santé publique ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bouvet, premier conseiller ;

- les conclusions de Mme Cazcarra, rapporteure publique ;

- et les observations de M. E, pour l'IDEFHI.

Considérant ce qui suit :

1. Cadre socio-éducatif recruté en 1995 au sein de l'Institut Départemental de l'Enfance de la Famille et du Handicap pour l'Insertion (IDEFHI), Mme B A exerçait les fonctions de chef de service de l'unité L'ANCRE et de l'unité LE CAP, après avoir occupé les fonctions, jusqu'en avril 2020, de chef de service de l'unité BREHAT. Après que des irrégularités comptables ont été mises à jour, en octobre 2021, au sein de cette dernière unité, Mme A a été informée, le 1er décembre 2021, de l'engagement d'une procédure disciplinaire à son encontre. Le 20 décembre suivant, l'intéressée a été renvoyée devant le conseil de discipline. A l'issue de sa séance du 31 janvier 2022, le conseil de discipline a émis à l'unanimité de ses membres, un avis favorable à une sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de six mois. Le 3 févier 2022, la directrice générale de l'IDEFHI a infligé à Mme A une sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an. La requérante, qui a démissionné de ses fonctions, le 15 mai 2022, demande au tribunal l'annulation de cette sanction et la condamnation de l'établissement à l'indemniser des préjudices résultant de son infliction.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 431-4 du code de justice administrative : " Dans les affaires où ne s'appliquent pas les dispositions de l'article R. 431-2, les requêtes et les mémoires doivent être signés par leur auteur et, dans le cas d'une personne morale, par une personne justifiant de sa qualité pour agir. ".

3. En vertu des dispositions de l'article 10 des statuts de l'IDEFHI, Mme D F, directrice générale de l'établissement, nommée par arrêté du 16 avril 2021 de la directrice du centre national de gestion du corps des directeurs d'établissements sanitaires, sociaux et médico-sociaux, a compétence pour représenter l'institut en justice. Il s'ensuit que le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent, doit être écarté.

4. En deuxième lieu, la décision litigieuse, qui vise les textes dont il a été fait application au cas de Mme A, qui fait notamment état de ce que l'autorité disciplinaire, en application de l'article 81 de la loi n°86-33 du 9 janvier 1986, alors applicable, a décidé ne pas suivre l'avis émis par le conseil de discipline à l'issue de sa séance du 31 janvier 2022, mais de prononcer une sanction plus sévère compte tenu de la gravité des fautes et du niveau de responsabilité de l'agent, indique, de façon précise et circonstanciée, les manquements reprochés à l'intéressée et les motifs ayant présidé à la détermination du quantum de la sanction infligée. La décision est, ainsi, suffisamment motivée.

5. En troisième lieu, Mme A fait valoir que la sanction litigieuse a été édictée à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors que la sanction initialement envisagée à son encontre n'était pas indiquée dans le courrier de notification d'engagement d'une procédure disciplinaire, que le délai qui lui a été laissé pour préparer sa défense, entre la convocation à l'entretien disciplinaire et l'entretien proprement dit, était insuffisant, et, enfin, que malgré ses demandes, certaines pièces du dossier ne lui ont pas été communiquées.

6. Toutefois, d'une part, la requérante ne saurait utilement se prévaloir de la méconnaissance, par l'autorité disciplinaire, des dispositions de l'article 4 du décret n°89-677 du 18 septembre 1989 applicable aux agents titulaires de la fonction publique territoriale, catégorie dont elle ne relève pas. En outre, il ne ressort d'aucun texte, ni d'aucun principe, que l'autorité disciplinaire serait tenue d'indiquer la sanction disciplinaire qu'elle envisage de prononcer, au stade de la notification de l'engagement d'une procédure disciplinaire à l'encontre d'un agent, alors, au demeurant, qu'à ce stade de la procédure, aucune enquête interne n'a permis d'établir la matérialité des faits et leur caractère fautif. Ainsi, Mme A ne saurait lui faire grief de ne pas avoir préalablement porté à sa connaissance la sanction requise à son encontre. Il suit de là que la première branche du moyen tiré de l'irrégularité de la procédure suivie par l'IDEFHI doit être écartée comme inopérante.

7. D'autre part, aux termes de l'article 19 de la loi susvisée du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " () Le fonctionnaire à l'encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes et à l'assistance de défenseurs de son choix. L'administration doit informer le fonctionnaire de son droit à communication du dossier. () ". Aux termes de l'article 1er du décret du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière : " Le fonctionnaire contre lequel est engagée une procédure disciplinaire doit être informé qu'il a le droit d'obtenir la communication intégrale de son dossier individuel et de se faire assister par un ou plusieurs défenseurs de son choix. Il doit être invité à prendre connaissance du rapport mentionné à l'article 83 de la loi du 9 janvier 1986 susvisée. ". Ces dispositions font obligation à l'autorité investie du pouvoir de nomination d'informer l'intéressé de son droit à communication du dossier et de son droit de se faire représenter, au cours de la procédure, par un ou plusieurs défenseurs de son choix. Ainsi, le droit pour les agents publics d'être en mesure de présenter utilement leur défense avant de faire l'objet d'une sanction disciplinaire est l'une des principales garanties dont ils bénéficient et, à ce titre, l'agent doit disposer d'un délai suffisant pour prendre connaissance de son dossier et faire valoir ses observations.

8. Si, comme le soutient justement Mme A, les dispositions de l'article 2 du décret n°89-822 du 7 novembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires relevant de la fonction publique hospitalière, font obligation à l'autorité disciplinaire de respecter un délai de quinze jours au moins entre la convocation de l'agent et la tenue de la séance du conseil de discipline, aucun texte n'encadre strictement le délai devant être observé entre la convocation à un entretien disciplinaire et la tenue dudit entretien. A cet égard, il ressort des pièces du dossier que par courrier du 1er décembre 2021, Mme A a été convoquée à un entretien disciplinaire fixé au 7 décembre suivant. Un délai de six jours a ainsi été laissé à l'intéressée pour préparer sa défense entre la convocation précitée et l'entretien. Quoique bref, ce délai ne peut être regardé, dans les circonstances de l'espèce, comme ayant placé l'agent dans l'impossibilité de consulter son dossier ou de contacter un défenseur, avec lequel elle s'est d'ailleurs présentée à l'entretien, alors, au demeurant, que Mme A n'établit pas avoir demandé le report de cet entretien, aux fins de préparer sa défense et, enfin, qu'elle a sollicité, et obtenu, la tenue d'un second entretien, le 14 décembre 2021. Au surplus, l'intéressée ne se prévaut d'aucun élément précis relatif aux démarches ou consultations que ce délai l'aurait empêché d'accomplir, préalablement à l'entretien. Dans ces conditions, la seconde branche du moyen doit être écartée.

9. Enfin, dans le cas où l'agent public se plaint de ne pas avoir été mis à même de demander communication ou de ne pas avoir obtenu communication d'une pièce ou d'un témoignage utile à sa défense, il appartient au juge d'apprécier, au vu de l'ensemble des éléments qui ont été communiqués à l'agent, si celui-ci a été privé de la garantie d'assurer utilement sa défense.

10. Il ressort des pièces du dossier que l'IDEFHI a informé Mme A par un courrier du 1er décembre 2021 de son droit à la communication de son dossier, droit qu'elle a exercé à trois reprises, les 7 décembre, 23 décembre et 28 janvier suivants en le consultant. Si l'intéressée fait, notamment, grief à l'établissement de ne pas avoir accédé à sa demande de communication du " rapport annuel d'évaluation " 2018, il ressort des indications de l'institut, en défense, que ce document ne figurait pas au dossier individuel et qu'il avait été " égaré " de sorte que sa communication s'avérait matériellement impossible. Dans ces conditions, et pour regrettable que soit la perte de ce rapport, Mme A ne peut valablement se prévaloir d'un refus de communication de ce document alors qu'elle a, au demeurant, versé aux débats son évaluation professionnelle établie au titre de l'année 2018. Au surplus, le rapport introductif aux fins de saisine du conseil de discipline dresse l'inventaire des évaluations de la requérante de 2012 à 2020 en reproduisant, pour chacune de ces années, l'appréciation littérale portée par l'autorité hiérarchique sur la manière de servir de l'intéressée. Il ressort, en outre, du courrier électronique du 10 janvier 2022 que l'IDEFHI a communiqué à Mme A, à sa demande, des pièces supplémentaires, qui ne figuraient pas au dossier individuel, à savoir, quatre tableaux de contrôle des fonds privés entre 2018 et 2019 et une note relative à un incident survenu le 16 août 2021. Enfin, Mme A ne conteste pas s'être vue transmettre le compte rendu de l'opération de contrôle des fonds privés des unités LE CAP, l'ANCRE et BREHAT réalisée le 21 octobre 2021 par l'adjoint à la directrice des ressources financières et des achats de l'IDEFHI, relatif aux irrégularités comptables qui lui étaient reprochés. Il résulte ainsi de l'instruction que l'ensemble des pièces soumises à l'examen du conseil de discipline a bien été transmis à l'agent qui a eu connaissance de toutes les pièces au vu desquelles la décision litigieuse a été adoptée. L'intéressée ayant ainsi disposé de l'ensemble des éléments utiles à sa défense, la troisième branche du moyen tirée de l'irrégularité de la procédure suivie par l'IDEFHI doit, par conséquent, être écartée.

11. En quatrième lieu, alors même qu'il n'était pas tenu de le faire, l'IDEFHI a, par une décision modificative en date du 21 février 2022, reporté au 5 mars 2022 la date de prise d'effet de la sanction édictée à l'encontre de Mme A afin de tenir compte de l'arrêt de travail de l'intéressée, du 4 février 2022 au 4 mars 2022. Dans ces conditions, et à supposer le moyen ainsi soulevé, la requérante n'est pas fondée à soutenir que la sanction litigieuse est entachée d'illégalité au regard de sa date de prise d'effet.

12. En cinquième lieu, aux termes de l'article 29 de la loi du 13 juillet 1983, alors en vigueur : " Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. () ". Aux termes des dispositions du premier alinéa de l'article 81 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, alors en vigueur : " Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes : Premier groupe : L'avertissement, le blâme, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours ; Deuxième groupe : La radiation du tableau d'avancement, l'abaissement d'échelon à l'échelon immédiatement inférieur à celui détenu par l'agent, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; Troisième groupe : La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l'échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l'échelon détenu par l'agent, l'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans ; Quatrième groupe : La mise à la retraite d'office, la révocation. ".

13. Il appartient au juge de l'excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

14. Mme A fait valoir que la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an prononcée à son encontre repose sur des griefs dont la matérialité n'est pas établie dès lors, notamment, qu'elle disposait, depuis 2018, de toute latitude pour gérer les allocations publiques et privées des mineurs accueillis au sein de l'unité. La requérante soutient, en outre, que la sévérité de cette sanction est telle qu'elle présente un caractère disproportionné.

15. Pour édicter la sanction en litige, la directrice générale de l'IDEFHI, a retenu à l'encontre de Mme A cinq fautes disciplinaires tenant, pour la première, à la négligence dans la tenue des comptes privés d'usagers, interdisant tout contrôle extérieur de leur régularité, pour la deuxième, à l'absence de remise de " solde de tout compte " aux usagers ayant quitté l'établissement, pour la troisième, au détournement de certains fonds, pour la quatrième, à la dissimulation des faits et, pour la cinquième, à la restitution tardive des fonds.

16. Il ressort des pièces du dossier, en particulier du rapport en date du 21 octobre 2021 sur le contrôle des fonds privés des unités Cap, Bréhat et Ancre établi par M. C, adjoint à la directrice des ressources financières de l'IDEFHI, du compte rendu d'entretien du 15 décembre 2021 avec la directrice des finances de l'établissement, Mme G, et du rapport introductif aux fins de saisine du conseil de discipline du 15 décembre 2021, reprenant les conclusions de l'enquête disciplinaire, que de graves dysfonctionnements concernant la gestion et le contrôle des fonds des unités Cap, Ancre et Bréhat, dont Mme A avait la charge (Cap, Ancre), ou avait eu la charge jusqu'en avril 2020 (Bréhat), ont été constatés, par l'autorité administrative, à compter du 8 octobre 2021. Les rapports susmentionnés font ainsi état de ce qu'aucune véritable traçabilité des fonds privés des usagers des unités précitées n'était assurée, ni plus, au demeurant, qu'une traçabilité comptable des fonds, en cas de changement de cadre dirigeant d'unité, rendant matériellement impossible tout contrôle extérieur sur les mouvements des fonds, que la comptabilité sommaire et parcellaire tenue par Mme A était entachée de très nombreuses erreurs ou omissions avec, en particulier, des écarts, parfois très significatifs entre les montants portés sur la fiche de suivi individuelle et ceux portés sur le livret allocation, ou encore, l'absence d'indication des années considérées. Ces graves négligences ont, notamment, abouti à constater un manque de 940 euros s'agissant des fonds privés des jeunes accueillis au sein de l'unité Ancre et un manque de 4 830 euros sur les économies des jeunes accueillis et de 756 euros au titre des allocations, s'agissant des fonds privés de l'unité Bréhat, manques que Mme A n'a pas été en mesure d'expliquer. Les éléments versés aux débats permettent également d'établir l'absence d'établissement systématique d'un " solde de tout compte " pour les usagers quittant définitivement leur unité d'accueil. Le rapport du 21 octobre 2021 relève ainsi que seuls trois " soldes de tout compte " ont été retrouvés, sur 17 dossiers de jeunes accueillis étudiés, au cours des opérations de contrôle. Les rapports précités font état, en outre, de ce que l'agent s'est totalement affranchi des règles formalisées en février 2020 tenant à la conservation des fonds privés en remisant, à son domicile ou dans un placard de son bureau, des enveloppes de numéraire, en lieu et place des coffres nominatifs spécialement dévolus à cet effet. Il doit être souligné, à cet égard, que l'agent n'a apporté aucunes explications suffisamment précises et convaincantes sur les raisons l'ayant amené à conserver ces sommes par devers elle, à son domicile, l'évocation, de façon générale, de son " épuisement professionnel " ne pouvant être regardée comme constitutive de telles explications. De la même manière, Mme A ne fait état d'aucun élément suffisamment circonstancié et convaincant permettant d'expliquer pourquoi, sommée par sa direction de restituer ces fonds à trois reprises, les 18, 19 et 20 octobre 2021, elle ne s'est exécutée que le 4 novembre suivant, en restituant à la directrice des finances de l'IDEFHI, une somme d'ailleurs supérieure à celle exigée. Dans les circonstances de l'espèce, un tel retard à restituer les fonds manquants ne peut, compte tenu de ce qui a été évoqué précédemment, que soulever des interrogations quant à ses motifs. Enfin, il ne ressort d'aucun document versé aux débats que Mme A aurait informé sa hiérarchie de difficultés tenant à la gestion de la comptabilité des fonds privés relevant de sa responsabilité. En se bornant, ainsi qu'il a été dit précédemment, à se prévaloir de son état d'épuisement professionnel, lié, en particulier, à une agression dont elle a été la cible, de la part d'une mineure accueillie, au mois d'août 2021, et en se prévalant, sans l'établir précisément, de ce qu'une grande latitude dans la gestion des allocations publiques et privées lui avait été laissée par son employeur, lors de son entretien d'évaluation effectué au titre de l'année 2018, Mme A ne remet pas en cause la matérialité des faits qui lui ont été reprochés par l'IDEFHI, lesquels traduisent des négligences caractérisées dans l'accomplissement de sa mission ainsi qu'une méconnaissance des règles les plus élémentaires présidant à la gestion et au contrôle des fonds privés des mineurs accueillis au sein des unités dont elle avait la charge. Il doit être relevé, à cet égard, que la requérante ne saurait valablement se prévaloir d'une ignorance des règles propres à l'établissement, en la matière, alors qu'il ressort notamment du compte rendu d'entretien du 15 décembre 2021 avec la directrice des finances de l'établissement, Mme G, que Mme A a été " très investie dans la démarche institutionnelle " Définition de la politique éducative de gestion des allocations des usagers et processus de sécurisation de leur gestion " lancée en 2017 et finalisée en février 2020 " pour laquelle elle était " cadre-ressource ". Ces éléments, pris dans leur ensemble, permettent d'établir la matérialité des faits reprochés à la requérante, qui présentent, à l'évidence, un caractère fautif.

17. Eu égard à la nature des faits, à leur gravité, à la méconnaissance qu'ils traduisent des responsabilités et des obligations déontologiques propres à sa fonction, et alors même qu'il est constant que Mme A ne présente pas d'antécédents disciplinaires ou judiciaires, toutes les sanctions moins sévères susceptibles d'être infligées à Mme A en application de l'article 81 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, étaient, en raison de leur caractère insuffisant, hors de proportion avec les fautes commises par l'intéressée. La requérante n'est dès lors pas fondée à soutenir que la sanction d'exclusion temporaire des fonctions pour une durée d'un an, prise à son encontre, présente un caractère disproportionné.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation formées par Mme A et dirigées contre la décision du 3 février 2022 par laquelle la directrice générale de l'IDEFHI lui a infligé la sanction d'exclusion temporaire de fonctions pour une durée d'un an, doivent être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

19. Il résulte de ce qui a été exposé au point précédent que la sanction prononcée à l'encontre de Mme A n'est entachée d'aucune illégalité. Par suite, les conclusions indemnitaires formées par l'intéressée sur le fondement de leur illégalité fautive, ne peuvent qu'être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité.

Sur les frais liés au litige :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'IDEFHI, qui n'a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, la somme demandée par Mme A au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de Mme A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à l'Institut Départemental de l'Enfance de la Famille et du Handicap pour l'Insertion.

Délibéré après l'audience du 20 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Gaillard, présidente,

M. Bouvet, premier conseiller,

M. Mulot, premier conseiller,

Assistés de M. Tostivint, greffier.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 4 juillet 2024.

Le rapporteur,

signé

C. BOUVETLa présidente,

signé

A. GAILLARD

Le greffier,

signé

H. TOSTIVINT

La République mande et ordonne à la ministre du Travail, de la Santé, et des Solidarités en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

Signé

S. Combes