Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2201917

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 mai 2022 et le 17 octobre 2023, Mme A B, représentée par Me Malet, demande au tribunal :

1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 9 novembre 2021 par lequel le maire de la commune de Criel-sur-Mer lui a délivré un certificat d'urbanisme opérationnel négatif pour la construction d'une maison d'habitation, ainsi que la décision de rejet de son recours gracieux présenté le 11 janvier 2022 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Criel-sur-Mer une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- l'arrêté attaqué méconnait les dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ;

- il méconnait les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme ;

- il est entaché d'une erreur de droit dès lors que lui a été opposé à tort le schéma de cohérence interrégional dont les dispositions ne sont pas suffisamment précises.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 décembre 2022 et le 21 novembre 2023, la commune de Criel-sur-Mer, représentée par Me Naviaux, conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mise à la charge de Mme B une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Esnol,

- les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique,

- et les observations de Me Malet, représentant Mme B.

La commune de Criel-sur-Mer n'était ni présente, ni représentée.

Considérant ce qui suit :

1. Mme A B est propriétaire d'une parcelle cadastrée E 1185 située sur le territoire de la commune de Criel-sur-Mer. Par une demande déposée le 16 septembre 2021, elle a sollicité la délivrance d'un certificat d'urbanisme opérationnel sur le fondement de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme pour la construction d'une maison d'habitation individuelle. Par un arrêté du 9 novembre 2021, le maire de la commune de Criel-sur-Mer lui a délivré un certificat d'urbanisme opérationnel négatif. Mme B a présenté un recours gracieux le 11 janvier 2022, qui est resté sans réponse. Par la présente requête, Mme B demande l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 9 novembre 2021 ainsi que de la décision implicite de rejet de son recours gracieux.

2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : () / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. "

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme : L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. / Dans les communes riveraines des plans d'eau d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et incluses dans le champ d'application de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, les autorisations prévues aux articles L. 122-20 et L. 122-21 valent accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat au titre du troisième alinéa du présent article. "

4. Pour contester l'arrêté attaqué, Mme B soutient que son projet respecte les dispositions de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. Toutefois, d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que le maire de la commune de Criel-sur-Mer se serait fondé sur la méconnaissance des dispositions précitées pour lui délivrer un certificat d'urbanisme négatif. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la parcelle d'assiette du projet de Mme B est située à environ 1,25 kilomètres du rivage, qu'elle est séparée de la côte par une vaste zone naturelle sur laquelle se trouve une forêt et qu'il n'existe aucune covisibilité entre la mer et cette parcelle. Dans ces conditions, la parcelle d'assiette du projet de Mme B ne peut être regardée comme un espace proche du rivage au sens de l'article L. 121-13 du code de l'urbanisme. Par suite, Mme B ne peut se prévaloir utilement du respect de ces dispositions.

5. En second lieu, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / L'autorisation d'urbanisme est soumise pour avis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. Elle est refusée lorsque ces constructions et installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages. " Le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, prévoit que : " Jusqu'au 31 décembre 2021, des constructions et installations qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti, peuvent être autorisées avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat, après avis de la commission départementale de la nature des paysages et des sites, dans les secteurs mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction résultant de la présente loi, mais non identifiés par le schéma de cohérence territoriale ou non délimités par le plan local d'urbanisme en l'absence de modification ou de révision de ces documents initiée postérieurement à la publication de la présente loi ". Le V du même article précise que les mots " en continuité avec les agglomérations et villages existants " - qui remplacent les mots : " soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement " s'appliquent " sans préjudice des autorisations d'urbanisme délivrées avant la publication de la présente loi ". Cette modification de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ne s'applique pas " aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 ni aux révisions, mises en compatibilité ou modifications de documents d'urbanisme approuvées avant cette date ". La loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique ayant été publiée au Journal officiel de la République française du 24 novembre 2018.

6. D'une part, constituent des agglomérations ou des villages où l'extension de l'urbanisation est possible, au sens et pour l'application du premier alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. D'autre part, le deuxième alinéa de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et délimités par le plan local d'urbanisme (PLU), à seule fin de permettre l'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et l'implantation de services publics, de densifier l'urbanisation, à l'exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les espaces d'urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. Le III de l'article 42 de la loi du 23 novembre 2018 autorise, par anticipation, jusqu'au 31 décembre 2021 et sous réserve de l'accord de l'Etat, les constructions qui n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre du bâti existant, ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti dans les secteurs déjà urbanisés non encore identifiés par le SCoT ou non délimités par le PLU. Le respect du principe de continuité posé par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme s'apprécie en resituant le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, sans s'en tenir aux constructions situées sur les seules parcelles limitrophes de ce terrain.

7. Il résulte du deuxième alinéa de l'article L. 121-3 et de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme qu'il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l'article L. 121-8 qui prévoient que l'extension de l'urbanisation ne peut se réaliser qu'en continuité avec les agglomérations et villages existants. A ce titre, l'autorité administrative s'assure de la conformité d'une autorisation d'urbanisme avec l'article L. 121-8 compte tenu des dispositions du SCoT applicable, déterminant les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu'elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral

8. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le SCoT du Pays interrégional Bresles Yères, librement accessible, identifie notamment dans son rapport de présentation, concernant la commune de Criel-sur-Mer, une agglomération au niveau du secteur du centre-ville de cette commune et un secteur déjà urbanisé au niveau du secteur de la Basse-Rue. Il définit les termes d'agglomération, de secteurs déjà urbanisés et d'urbanisation diffuse, et indique également, par des dispositions suffisamment précises ainsi que des documents graphiques en annexe, que le secteur compris entre le secteur de la Basse-Rue et celui du centre de ville de Criel-sur-Mer constitue une " espace de respiration ", soit un secteur naturel qui permet de séparer deux unités urbaines.

9. D'autre part, il est constant que la parcelle cadastrée section E 1185, classée en zone UR du règlement du plan local d'urbanisme, est située au sud du secteur de la Basse-Rue et au nord du secteur du centre de ville de Criel-sur-Mer. Il ressort des pièces du dossier que cette parcelle est majoritairement entourée par des parcelles non construites et, à l'ouest, par un vaste espace naturel la séparant du rivage. Si la parcelle est située en continuité des axes d'urbanisation de la Basse-Rue et du centre-ville, elle est clairement identifiée comme se situant dans l'enceinte d'un espace de respiration mentionné par le SCoT, dans une zone isolée en recul des deux espaces d'urbanisation. La zone où se situe la parcelle d'assiette ne se caractérise pas par un nombre et une densité significative de constructions. Par suite, elle ne peut être regardée comme un village ou une agglomération existants au sens des dispositions précitées de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, ni comme une espace déjà urbanisé. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme et du caractère inopposable du SCoT doivent être écartés.

10. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par Mme B tendant à l'annulation de l'arrêté du 9 novembre 2021 du maire de la commune de Criel-sur-Mer et de la décision implicite de rejet de son recours gracieux doivent être rejetéess.

Sur les frais d'instance :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Criel-sur-Mer, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que Mme B demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, Mme B versera une somme de 1 000 euros à la commune de Criel-sur-Mer en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Mme B versera la somme de 1 000 euros à la commune de Criel-sur-Mer sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et à la commune de Criel-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 2 juillet 2024, à laquelle siégeaient :

M. Armand, premier conseiller faisant fonction de président,

M. Cotraud, premier conseiller,

Mme Esnol, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juillet 2024.

La rapporteure,

B. Esnol

Le premier conseiller faisant fonction de président,

G. Armand La greffière,

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet du Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.