Tribunal Administratif de Rouen — N° TA76-2202548

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 23 juin 2022 et 30 janvier 2024, M. A B, représenté par la SELARL de Bézenac et associés, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Doudeville a refusé d'engager une procédure visant à modifier le zonage de la partie nord de la parcelle cadastrée ZM 151 ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Doudeville d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une séance du conseil municipal dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Doudeville une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le classement en zone A de la parcelle cadastrée ZM 151 est superfétatoire dès lors que, compte tenu de son identification comme élément bâti à protéger au sens de l'article L. 151-19, le règlement du plan local d'urbanisme interdit déjà la création de nouveaux logements dans l'emprise des parcs ;

- il est incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables, en méconnaissance de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- il est entaché d'un détournement de pouvoir.

Par un mémoire en défense enregistré le 23 mai 2023, la commune de Doudeville, représentée par la SELARL EBC Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 200 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, la requête est irrecevable dès lors qu'elle est tardive, elle n'a pas été précédée d'une demande préalable et que ses conclusions sont mal dirigées ;

- à titre subsidiaire, aucun de ses moyens n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cotraud, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique,

- et les observations de Me Muta, représentant M. B et de Me Colliou, représentant la commune de Doudeville.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B est propriétaire, sur le territoire de la commune de Doudeville, d'une maison de maître sise sur la parcelle cadastrée ZM 151, classée en zone A dans le plan local d'urbanisme, approuvé par délibération du 28 février 2017. Par un courrier du 23 juin 2021, M. B a demandé la modification de ce classement pour rendre cette parcelle constructible. Par un courrier du 9 août 2021, le maire de la commune de Doudeville en a accusé réception et informé l'intéressé qu'il allait solliciter, pour son examen, en particulier l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer. Par un courrier du 30 août 2021, reçu le 12 septembre, M. B a réitéré sa demande. Du silence gardé par le maire de la commune sur ces demandes est née une décision implicite de rejet dont l'intéressé demande l'annulation. Par une délibération du 26 août 2021, le conseil municipal de la commune de Doudeville avait auparavant engagé une procédure de révision simplifiée du plan local d'urbanisme. Pendant l'enquête publique, organisée du 16 novembre au 16 décembre 2021, M. B a déposé une observation tendant aux mêmes fins. Au terme de la procédure de révision simplifiée, approuvée par délibération du 3 mars 2022, la parcelle en litige est demeurée classée en zone A.

Sur le cadre du litige :

2. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () / 2° Le conseil municipal () " lorsque la commune n'est pas membre d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme. Aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ".

3. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que si le conseil municipal est seul compétent pour abroger tout ou partie d'un plan local d'urbanisme, c'est au maire qu'il revient d'inscrire cette question à l'ordre du jour d'une réunion du conseil municipal.

4. Eu égard aux termes des courriers mentionnés au point 1, M. B doit être regardé comme ayant sollicité l'abrogation du plan local d'urbanisme de la commune de Doudeville, en ce qu'il ne classe pas la partie nord de la parcelle cadastrée ZM 151 en zone constructible, demande implicitement rejetée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

5. Aux termes de l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ".

6. Pour soutenir que le maire de la commune de Doudeville était tenu d'inscrire à l'ordre du jour du conseil municipal la question de l'abrogation du plan local d'urbanisme, en ce qu'il ne classe pas la partie nord de la parcelle cadastrée ZM 151 en zone constructible, M. B soutient que le classement de cette parcelle en zone A était dès l'origine entaché d'illégalité. Il fait valoir à cet égard que ce classement est superfétatoire compte tenu des prescriptions prévues à l'article 4.31 des dispositions générales du règlement du plan, qu'il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, d'incohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables et d'un détournement de pouvoir.

7. En premier lieu, M. B soutient que l'intention des auteurs du plan local d'urbanisme est d'éviter la réalisation d'un lotissement dans le parc du manoir dont il est propriétaire, et que l'interdiction, dans l'emprise des parcs, de la création de nouveaux logements, à l'exception des bâtiments existants, prévue par l'article 4.31 des dispositions générales du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Doudeville relatif aux éléments présentant un intérêt culturel, historique ou architectural, au sens de l'article L. 151-19 du code de l'urbanisme, suffit à atteinte cet objectif. Toutefois, une telle circonstance n'a pas pour effet de rendre superfétatoire le classement en zone A de la partie nord de la parcelle cadastrée ZM 151, et est en tout état de cause sans incidence sur la légalité de ce classement. Ce moyen doit par suite être écarté.

8. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 151-22 du code de l'urbanisme : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

9. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

10. Pour soutenir que le classement en zone A de la partie nord de la parcelle cadastrée ZM 151 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, M. B fait valoir que, située dans le secteur dit " des grandes demeures ", au sens du plan local d'urbanisme, en continuité du centre-bourg, et majoritairement entourée de parcelles déjà urbanisées, elle est dépourvue de potentiel agronomique. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que ladite parcelle, peu bâtie, comprend à l'est un vaste boisement, qui s'ouvre ensuite du nord au sud-est sur un vaste espace agricole. Cette parcelle était en outre, au moins jusqu'au 2020, le siège d'une activité sylvicole. Fût-elle située en entrée de bourg, elle est localisée en bordure d'un vaste secteur à caractère agricole avéré. Enfin, il ressort du rapport de présentation que, en classant l'ensemble de la parcelle en zone A, les auteurs du plan ont eu pour objectif d'éviter la création d'un lotissement dans le parc du manoir. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation dans le classement en zone A de l'ensemble de la parcelle cadastrée ZM 151 doit être écarté.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

12. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

13. Si M. B soutient que le classement en zone A de la partie nord de la parcelle cadastrée ZM 151 est incohérent avec le projet d'aménagement et de développement durables, il ne se place pas, pour ce faire, dans le cadre d'une analyse globale à l'échelle du territoire, et n'assortit ainsi pas le moyen des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, ce classement répond à l'objectif de préservation et de mise en valeur du patrimoine bâti des maisons de maître poursuivi par les auteurs du plan, en encadrant l'évolution de leurs abords, ainsi au demeurant qu'à l'objectif d'optimisation de l'utilisation de l'espace, qui prévoit de privilégier l'urbanisation uniquement à l'intérieur de l'enveloppe bâtie du bourg et des grands hameaux. Ce moyen doit par suite être écarté.

14. En dernier lieu, aucun détournement de pouvoir ne ressort des pièces du dossier. Ce moyen doit par suite être écarté.

15. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la commune en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Doudeville a refusé d'engager une procédure visant à modifier le zonage de la partie nord de la parcelle cadastrée ZM 151, doivent être rejetées, de même que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de la commune de Doudeville, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. B et non compris dans les dépens. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier, une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la commune de Doudeville et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune de Doudeville une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Doudeville.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Armand, premier conseiller faisant fonction de président,

M. Cotraud, premier conseiller,

Mme Esnol, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 mai 2024.

Le rapporteur,

J. Cotraud

Le premier conseiller,

faisant fonction de président,

G. ArmandLa greffière,

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.