Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2202930

Vu les procédures suivantes :

I./ Par une requête, enregistrée le 18 juillet 2022 sous le n° 2902930, Mme A B, représentée par la SELARL Eden Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2022 par lequel le préfet de la Seine-Maritime a refusé de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour portant la mention " bénéficiaire de la protection temporaire " ;

2°) d'enjoindre au préfet territorialement compétent de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour portant la mention " bénéficiaire de la protection temporaire " ou de réexaminer sa situation, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros hors taxes en application du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ou, à titre subsidiaire, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme B soutient que la décision attaquée :

- est insuffisamment motivée ;

- a été prise sans examen particulier de sa situation personnelle ;

- est entachée d'erreur de droit, dès lors que le préfet s'est cru, à tort, en situation de compétence liée, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 581-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- est illégale par exception de l'illégalité de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, de la décision d'exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 et de l'instruction du ministre de l'intérieur référencée NOR : INTV2208085J, qui méconnaissent le principe d'égalité, principe à valeur constitutionnelle mais également garanti par le droit de l'Union européenne, en réservant un sort différent, eu égard au bénéfice de la protection temporaire, aux étrangers qui étaient titulaires, en Ukraine, d'un titre de séjour permanent et aux étrangers qui n'y étaient titulaires que de titres de séjour temporaires depuis plusieurs années et qui y avaient reformé le noyau de leur vie privée et familiale ;

- est illégale par exception de l'illégalité du refus implicite des ministres chargés de l'immigration, de l'intérieur et des affaires étrangères de prendre l'arrêté prévu par les dispositions de l'article R. 581-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, qui constitue la mise en œuvre de l'article 7 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, qui méconnaît le principe d'égalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 28 juillet 2022, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet de la requête.

Le préfet soutient que les moyens soulevés par Mme B ne sont pas fondés.

II./ Par une requête, enregistrée le 18 juillet 2022 sous le n° 2202932, Mme D, représentée par la SELARL Eden Avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 4 juillet 2022 par lequel le préfet de la Seine-Maritime a refusé de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour portant la mention " bénéficiaire de la protection temporaire " ;

2°) d'enjoindre au préfet territorialement compétent de lui délivrer une autorisation provisoire de séjour portant la mention " bénéficiaire de la protection temporaire " ou de réexaminer sa situation, dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros hors taxes en application du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique ou, à titre subsidiaire, au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Mme C soutient que la décision attaquée :

- est insuffisamment motivée ;

- a été prise sans examen particulier de sa situation personnelle ;

- est entachée d'erreur de droit, dès lors que le préfet s'est cru, à tort, en situation de compétence liée, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 581-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- est illégale par exception de l'illégalité de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, de la décision d'exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 et de l'instruction du ministre de l'intérieur référencée NOR : INTV2208085J, qui méconnaissent le principe d'égalité, principe à valeur constitutionnelle mais également garanti par le droit de l'Union européenne, en réservant un sort différent, eu égard au bénéfice de la protection temporaire, aux étrangers qui étaient titulaires, en Ukraine, d'un titre de séjour permanent et aux étrangers qui n'y étaient titulaires que de titres de séjour temporaires depuis plusieurs années et qui y avaient reformé le noyau de leur vie privée et familiale ;

- est illégale par exception de l'illégalité du refus implicite des ministres chargés de l'immigration, de l'intérieur et des affaires étrangères de prendre l'arrêté prévu par les dispositions de l'article R. 581-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, pour la mise en œuvre de l'article 7 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, qui méconnaît le principe d'égalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 29 juillet 2022, le préfet de la Seine-Maritime conclut au rejet de la requête.

Le préfet soutient que les moyens soulevés par Mme C ne sont pas fondés.

Vu :

- les décisions par lesquelles le président de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience, en application des dispositions des articles L. 732-1 et R. 732-1-1 du code de justice administrative ;

- les décisions du 21 septembre 2022 par lesquelles Mme B et Mme C ont été admises au bénéfice de l'aide juridictionnelle totale ;

- les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;

- la charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ;

- la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 ;

- la décision d'exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 ;

- le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020, notamment son article 92 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Le Vaillant, conseiller,

- et les observations de Me Madeline, représentant Mme B et Mme C.

Considérant ce qui suit :

1. Mmes B et C, ressortissantes arméniennes nées respectivement le 12 février 1974 et le 24 février 1997, déclarent être entrées en France le 21 mars 2022. Le 29 mars 2022, elles ont sollicité la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour portant la mention " bénéficiaire de la protection temporaire ", sur le fondement des dispositions de l'article L. 581-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Par deux arrêtés du 26 avril 2022, le préfet de la Seine-Maritime a rejeté leur demande mais leur a toutefois octroyé une autorisation provisoire de séjour d'une durée de validité d'un mois, destinée à permettre l'examen de leur situation au regard du droit au séjour sur un autre fondement. L'exécution de ces arrêtés, en tant qu'ils refusent la délivrance l'autorisation provisoire de séjour sollicitée, a été suspendue par le juge des référés du tribunal par une ordonnance du 13 juin 2022, qui a enjoint au préfet de prendre une nouvelle décision dans un délai de trois semaines. Par les arrêtés attaqués du 4 juillet 2022, l'autorité préfectorale a de nouveau refusé de délivrer aux intéressées une autorisation provisoire de séjour portant la mention " bénéficiaire de la protection temporaire ". Les requêtes nos 2202930 et 2202932, qui concernent une mère et sa fille et sont dirigées contre des arrêtés pris le même jour par la même autorité, qu'elles contestent pour les mêmes motifs et par les mêmes moyens, présentent à juger des questions identiques et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre afin de statuer par un seul jugement.

Sur l'aide juridictionnelle :

2. En vertu de l'article 92 du décret du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et relatif à l'aide juridictionnelle et à l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles, la part contributive versée par l'Etat à l'avocat choisi ou désigné pour assister plusieurs personnes dans un litige reposant sur les mêmes faits et comportant des prétentions ayant un objet similaire est réduite par le juge de 30 % pour la deuxième affaire. La réduction de la part contributive de l'Etat à la rétribution des missions d'aide juridictionnelle assurées par l'avocat devant la juridiction administrative s'applique lorsque celui-ci assiste plusieurs bénéficiaires de l'aide juridictionnelle présentant des conclusions similaires et que le juge est conduit à trancher des questions semblables, soit dans le cadre d'une même instance, soit dans le cadre d'instances distinctes reposant sur les mêmes faits. Tel est le cas en l'espèce, ainsi qu'il est dit au point 1. L'instance n° 2202932 donnera ainsi lieu à une réduction de 30 % appliquée à la part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle.

Sur le cadre juridique :

3. D'une part, aux termes de l'article 5 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil : " 1. L'existence d'un afflux massif de personnes déplacées est constatée par une décision du Conseil () / () / 3. La décision du Conseil a pour effet d'entraîner, à l'égard des personnes déplacées qu'elle vise, la mise en œuvre dans tous les États membres de la protection temporaire conformément aux dispositions de la présente directive. La décision contient au moins : / a) une description des groupes spécifiques de personnes auxquels s'applique la protection temporaire / b) la date à laquelle la protection temporaire entrera en vigueur/ () " L'article 7 de cette directive prévoit que : " 1. Les États membres peuvent faire bénéficier de la protection temporaire prévue par la présente directive des catégories supplémentaires de personnes déplacées qui ne sont pas visées dans la décision du Conseil prévue à l'article 5, lorsqu'elles sont déplacées pour les mêmes raisons et à partir du même pays ou de la même région d'origine. Ils en informent immédiatement le Conseil et la Commission () "

4. Pour assurer la transposition de ces dispositions, l'article L. 581-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile prévoit que le bénéfice du régime de la protection temporaire " est ouvert aux étrangers selon les modalités déterminées par la décision du Conseil de l'Union européenne mentionnée à l'article 5 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, définissant les groupes spécifiques de personnes auxquelles s'applique la protection temporaire () " Selon l'article L. 581-3 du même code : " L'étranger appartenant à un groupe spécifique de personnes visé par la décision du Conseil mentionnée à l'article L. 581-2 bénéficie de la protection temporaire à compter de la date mentionnée par cette décision. Il est mis en possession d'un document provisoire de séjour assorti, le cas échéant, d'une autorisation provisoire de travail. Ce document provisoire de séjour est renouvelé tant qu'il n'est pas mis fin à la protection temporaire () " En vertu de l'article L. 581-7 du même code : " Dans les conditions fixées à l'article 7 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, peuvent bénéficier de la protection temporaire des catégories supplémentaires de personnes déplacées qui ne sont pas visées dans la décision du Conseil prévue à l'article 5 de cette même directive, lorsqu'elles sont déplacées pour les mêmes raisons et à partir du même pays ou de la même région d'origine. Les dispositions des articles L. 581-3 à L. 581-6 sont applicables à ces catégories supplémentaires de personnes " Aux termes de l'article R. 581-18 du même code : " Les catégories de personnes déplacées qui peuvent bénéficier de la protection temporaire en France en application des dispositions de l'article L. 581-7 sont désignées par arrêté conjoint du ministre chargé de l'immigration, du ministre de l'intérieur et du ministre des affaires étrangères. / () Le ministre chargé de l'asile informe immédiatement le Conseil et la Commission de l'Union européenne de la mise en œuvre de ces dispositions "

5. D'autre part, aux termes de l'article 1er de la décision d'exécution (UE) 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 constatant l'existence d'un afflux massif de personnes déplacées en provenance d'Ukraine, au sens de l'article 5 de la directive 2001/55/CE, et ayant pour effet d'introduire une protection temporaire : " L'existence d'un afflux massif dans l'Union de personnes déplacées qui ont dû quitter l'Ukraine en raison d'un conflit armé est constatée. " Aux termes de l'article 2 de cette même décision : " 1. La présente décision s'applique aux catégories suivantes de personnes déplacées d'Ukraine le 24 février 2022 ou après cette date, à la suite de l'invasion militaire par les forces armées russes qui a commencé à cette date : / a) les ressortissants ukrainiens résidant en Ukraine avant le 24 février 2022 ; / b) les apatrides, et les ressortissants de pays tiers autres que l'Ukraine, qui ont bénéficié d'une protection internationale ou d'une protection nationale équivalente en Ukraine avant le 24 février 2022; et, / c) les membres de la famille des personnes visées aux points a) et b). / 2. Les États membres appliquent la présente décision ou une protection adéquate en vertu de leur droit national à l'égard des apatrides, et des ressortissants de pays tiers autres que l'Ukraine, qui peuvent établir qu'ils étaient en séjour régulier en Ukraine avant le 24 février 2022 sur la base d'un titre de séjour permanent en cours de validité délivré conformément au droit ukrainien, et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays ou leur région d'origine dans des conditions sûres et durables / 3. Conformément à l'article 7 de la directive 2001/55/CE, les États membres peuvent également appliquer la présente décision à d'autres personnes, y compris aux apatrides et aux ressortissants de pays tiers autres que l'Ukraine, qui étaient en séjour régulier en Ukraine et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays ou région d'origine dans des conditions sûres et durables / () "

Sur la légalité des décisions du 4 juillet 2022 :

6. En premier lieu, il résulte des dispositions du paragraphe 2 de l'article 2 de la décision d'exécution 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022, prises en application de l'article 5 de la directive 2001/55/CE et auxquelles se réfèrent les articles L. 581-2 et L. 581-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, que, pour pouvoir prétendre au bénéfice de la protection temporaire, les ressortissants de pays tiers autres que l'Ukraine doivent en principe être titulaires d'un titre de séjour permanent délivré conformément au droit ukrainien. Si le paragraphe 3 de ce même article 2 envisage que cette protection soit rendue applicable à d'autres catégories de personnes, dont les ressortissants de pays tiers autres que l'Ukraine qui séjournaient régulièrement dans ce pays sans disposer d'un titre permanent, il se borne ce faisant à rappeler la faculté que tiennent les Etats membres de l'article 7 de la directive 2001/55/CE d'étendre le bénéfice de la protection à des catégories supplémentaires de personnes déplacées qui ne sont pas visées dans la décision du Conseil, lorsqu'elles sont déplacées pour les mêmes raisons et à partir du même pays ou de la même région d'origine, l'exercice d'une telle faculté supposant d'en informer immédiatement le Conseil et la Commission. La mise en œuvre de cette faculté par les autorités françaises, transposée à l'article L. 581-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, est subordonnée par l'article R. 581-18 du même code à l'adoption d'un arrêté conjoint du ministre chargé de l'immigration, du ministre de l'intérieur et du ministre des affaires étrangères, désignant les catégories de personnes concernées. Ce même article prévoit également l'information du Conseil et de la Commission par le ministre chargé de l'asile.

7. D'une part, dès lors que l'article 7 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, mis en œuvre par les dispositions des articles L. 581-7 et R. 581-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, ouvre seulement une faculté aux autorités nationales d'étendre la protection temporaire en France à d'autres catégories de personnes déplacées que celles visées dans la décision du Conseil prévue à l'article 5 de cette directive, la seule abstention des autorités désignées à l'article R. 581-18 de ce code ne saurait être regardée comme une décision de ces autorités refusant de mettre en œuvre ces dispositions, que les requérantes seraient fondées à contester par la voie de l'exception.

8. D'autre part, il résulte de la combinaison de ces dispositions que l'autorité administrative compétente, en l'absence d'arrêté conjoint du ministre chargé de l'immigration, du ministre de l'intérieur et du ministre des affaires étrangères pris pour l'application des articles L. 581-7 et R. 581-18 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, se borne, pour refuser la délivrance d'une autorisation de séjour en application de l'article L. 581-3 du même code et de l'article 2 de la décision d'exécution 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022, à constater l'absence de titre de séjour permanent délivré par les autorités ukrainiennes avant le 24 février 2022 à l'étranger qui n'entre, par ailleurs, dans aucune des autres catégories de personnes définies par ce dernier article. Par conséquent, Mmes C et B ne disposant, en l'espèce, que de titres de séjour temporaires délivrés par les autorités ukrainiennes, le préfet de la Seine-Maritime se trouvait en situation de compétence liée pour leur refuser la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour portant la mention " bénéficiaire de la protection temporaire ". Par suite, le moyen tiré de l'erreur de droit doit être écarté et les moyens tirés de l'insuffisance de motivation et du défaut d'examen particulier sont inopérants.

9. En deuxième lieu, si les requérantes entendent exciper de l'illégalité de l'instruction du ministre de l'intérieur référencée NOR INTV2208085J, cette dernière ne constitue pas la base légale des décisions attaquées, qui n'ont pas non plus été prises pour son application. Par suite, ce moyen tiré de l'exception d'illégalité est inopérant.

10. En dernier lieu, les requérantes soutiennent que la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 et la décision d'exécution 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022, méconnaissent le principe d'égalité de traitement garanti, notamment, par le droit de l'Union européenne, en tant qu'elles ne prévoient pas le bénéfice de la protection temporaire pour les ressortissants de pays tiers autres que l'Ukraine non titulaires d'un titre de séjour permanent, notamment ceux ayant établi durablement leur vie privée et familiale dans ce pays. Toutefois, au regard de l'objet de la protection temporaire, dispositif exceptionnel visant, sur le fondement de normes minimales communes à tous les Etats membres, à assurer une protection immédiate et de caractère temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées ne pouvant rentrer dans leur pays d'origine, la différence de traitement entre les ressortissants de pays tiers autres que l'Ukraine, selon qu'ils sont titulaires d'un titre de séjour permanent ou non délivré par les autorités de ce pays, n'est, en tout état de cause, pas susceptible de caractériser une méconnaissance des principes invoqués. Par suite, l'appréciation de la validité de la directive du 20 juillet 2001 et de la décision d'exécution du 4 mars 2022 au regard du principe d'égalité issu du droit de l'Union européenne ne soulève pas une difficulté sérieuse d'interprétation du droit de l'Union européenne et ces moyens, soulevés par la voie de l'exception, doivent être écartés.

11. Il résulte de tout ce qui précède que Mmes B et C ne sont pas fondées à demander l'annulation des arrêtés du 4 juillet 2022 par lesquels le préfet de la Seine-Maritime a refusé de leur délivrer une autorisation provisoire de séjour portant la mention " bénéficiaire de la protection temporaire ". Par voie de conséquence, leurs conclusions à fin d'injonction ainsi que celles relatives aux frais liés à l'instance doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La part contributive de l'Etat au titre de l'aide juridictionnelle est réduite de 30 % dans l'instance n° 2202932.

Article 2 : Les requêtes de Mmes B et C sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B, à Mme E C, à la SELARL Eden Avocats et au préfet de la Seine-Maritime.

Délibéré après l'audience du 26 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Minne, président,

Mme Jeanmougin, première conseillère,

M. Le Vaillant, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 avril 2024.

Le rapporteur,

A. LE VAILLANT

Le président,

P. MINNELe greffier,

N. BOULAY

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2202930, 220293