Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2300294

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires enregistrés les 23 janvier 2023, 7 mars et 21 juin 2024, M. F C, représenté par Me Quéré, demande au tribunal :

1°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 26 juillet 2022 par lequel le préfet de la région Normandie a rejeté sa demande d'autorisation d'exploiter les parcelles cadastrées AI nos 04 et 05 à Saint-Wandrille-Rançon, sur le territoire de la commune de Rives-en-Seine, ensemble la décision du 25 novembre 2022 rejetant son recours gracieux et l'arrêté modificatif du même jour ;

2°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 26 juillet 2022 par lequel le préfet de la région Normandie a accordé à la SCEA Sogi une autorisation d'exploiter les parcelles cadastrées AI nos 04 et 05 à Saint-Wandrille-Rançon, sur le territoire de la commune de Rives-en-Seine, ensemble la décision du 25 novembre 2022 rejetant son recours gracieux et l'arrêté modificatif du même jour ;

3°) d'annuler, pour excès de pouvoir, l'arrêté du 19 mars 2021 du préfet de la région Normandie portant approbation du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Normandie ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le mémoire de la SCEA Sogi enregistré le 22 mai 2024 est irrecevable dès lors qu'il est incomplet ;

- les arrêtés attaqués ont été signés par une personne ne disposant pas d'une délégation de signature ;

- ils sont insuffisamment motivés en méconnaissance de l'article R. 331-3 du code rural et de la pêche maritime et de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- ils sont entachés d'une erreur dans leurs visas en ce qui concerne l'indication du sens de l'avis de la commission départementale d'orientation de l'agriculture sur les demandes d'autorisation d'exploiter concurrentes ;

- ils sont entachés d'une " erreur manifeste d'appréciation " au regard de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime dès lors que :

. le préfet a dénaturé le sens de l'avis de la commission précitée ;

. le projet d'installation de M. A G comme nouvel associé est dépourvu de caractère réel ;

. les coefficients de pondération prévus à l'annexe 2 du schéma directeur régional des exploitations agricoles ne sont pas adaptés à la vente en directe et aux adaptions du cycle de production qu'elle est susceptible d'induire ; ils méconnaissent les dispositions de l'article L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime et de l'arrêté du 20 juillet 2015 fixant les modalités de calcul des équivalences par type de production, région naturelle ou territoire pour l'établissement du schéma directeur régional des exploitations agricoles.

Par cinq mémoires enregistrés les 1er février, 10 avril, 22 mai et 10 et 15 juillet 2024, la SCEA Sogi, représentée par Me Leroux-Bostyn, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 19 mars 2021 du préfet de la région Normandie portant schéma directeur régional des exploitations agricoles de Normandie sont irrecevables en raison de leur tardiveté ;

- aucun des moyens invoqués au soutien du surplus des conclusions à fin d'annulation de la requête n'est fondé.

Par un mémoire en défense enregistré le 11 avril 2024, le préfet de la région Normandie conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- les conclusions tendant à l'annulation de l'arrêté du 19 mars 2021 du préfet de la région Normandie portant schéma directeur régional des exploitations agricoles de Normandie sont irrecevables dès lors que le requérant ne peut obtenir une telle annulation par la voie de l'exception d'illégalité ;

- aucun des moyens invoqués au soutien du surplus des conclusions à fin d'annulation de la requête n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 ;

- l'arrêté du 13 juillet 2015 fixant la surface minimale d'assujettissement nationale ;

- l'arrêté du 20 juillet 2015 fixant les modalités de calcul des équivalences par type de production, région naturelle ou territoire pour l'établissement du schéma directeur régional des exploitations agricoles ;

- l'arrêté du 18 septembre 2015 fixant les coefficients d'équivalence pour les productions hors sol ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Cotraud, premier conseiller,

- les conclusions de Mme Delacour, rapporteure publique,

- et les observations de Me Quéré, représentant M. C.

Le préfet de la région Normandie et la SCEA Sogi n'étaient pas présents, ni représentés.

Considérant ce qui suit :

1. Le 24 mars 2022, M. F C, qui exploite une activité de polyculture, a déposé une demande d'autorisation d'exploiter les parcelles cadastrées AI nos 04 et 05, pour une surface totale de 19,67 hectares, à Saint-Wandrille-Rançon, sur le territoire de la commune de Rives-en-Seine. Le 2 juin 2022, la SCEA Sogi a déposé une demande d'autorisation d'exploiter concurrente. Après avis du 5 juillet 2022 de la section spécialisée " structures et économie des exploitations " de la commission départementale d'orientation de l'agriculture de la Seine-Maritime et par les deux premiers arrêtés attaqués du 26 juillet 2022, le préfet de la région Normandie a respectivement rejeté la demande d'autorisation d'exploiter de M. C et délivré à la SCEA Sogi l'autorisation d'exploiter sollicitée. Par courrier du 23 septembre 2022, M. C a formé un recours gracieux contre ces deux arrêtés, rejeté par une décision du 25 novembre 2022. Par les seconds arrêtés attaqués du 25 novembre 2022, ayant pour objet de corriger une erreur entachant les visas des deux arrêtés précités du 26 juillet 2022, le préfet de la région Normandie a réitéré les dispositions respectives de ces derniers.

Sur la demande tendant à ce que le mémoire de la SCEA Sogi enregistré le 22 mai 2024 soit écarté des débats :

2. Si, ainsi que le soutient M. C, le mémoire de la SCEA Sogi enregistré le 22 mai 2024 était incomplet et lui a été communiqué en l'état par le tribunal, il ressort des pièces du dossier que ladite société a ultérieurement produit deux mémoires, respectivement enregistrés les 10 et 15 juillet 2024, reprenant l'intégralité de ses observations. La demande de M. C ne peut dès lors qu'être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne l'arrêté du 19 mars 2021 du préfet de la région Normandie portant schéma directeur régional des exploitations agricoles de Normandie :

3. Aux termes de l'article R. 421-1 du code de justice administrative : " La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. () ".

4. L'arrêté du 19 mars 2021 du préfet de la région Normandie portant approbation du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Normandie a été publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de région du 26 mars 2021, librement consultable par les parties sur son site internet, dans des conditions garantissant la fiabilité et la date de la mise en ligne de tout nouvel acte. Cette publication a fait courir le délai de recours contentieux de deux mois prévu par les dispositions précitées. Les conclusions tendant à son annulation que comporte la requête de M. C, enregistrée le 23 janvier 2023, postérieurement à l'expiration du délai de recours, sont dès lors tardives et ne peuvent qu'être rejetées comme irrecevables. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la SCEA Sogi doit être accueillie.

En ce qui concerne les arrêtés du 26 juillet 2022 du préfet de la région Normandie :

5. En premier lieu, aux termes de l'article R. 331-6 du code rural et de la pêche maritime : " () / II.- La décision d'autorisation ou de refus d'autorisation d'exploiter prise par le préfet de région doit être motivée au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et des motifs de refus énumérés à l'article L. 331-3-1. () ". Aux termes de l'article 38 du décret du 29 avril 2004 susvisé relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le préfet de région peut donner délégation de signature notamment en matière d'ordonnancement secondaire : () / 4° Pour les matières relevant de leurs attributions, aux chefs ou responsables des services déconcentrés des administrations civiles de l'Etat dans la région. () / Ces chefs ou responsables de service () peuvent donner délégation pour signer les actes relatifs aux affaires pour lesquelles ils ont eux-mêmes reçu délégation aux agents placés sous leur autorité. () ".

6. Il ressort des pièces du dossier que, par un arrêté du 23 avril 2019, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Normandie du même jour, Mme D E, directrice régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt, a reçu délégation du préfet de la région Normandie à l'effet de signer tous les actes et décisions relevant de la compétence de sa direction, en dehors d'exceptions dont ne relèvent pas les arrêtés attaqués. Par arrêté du 1er septembre 2021, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de région du même jour, M. B H, directeur régional adjoint de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt, a reçu délégation de la directrice régionale à l'effet de signer les actes et décisions en matière de structuration des filières agricoles. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire des arrêtés attaqués doit être écarté.

7. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 331-3 du code rural et de la pêche maritime : " L'autorité administrative () vérifie, compte tenu des motifs de refus prévus à l'article L. 331-3-1, si les conditions de l'opération permettent de délivrer l'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 et se prononce sur la demande d'autorisation par une décision motivée ". Aux termes de l'article R. 331-6 du même code : " () / II.- La décision d'autorisation ou de refus d'autorisation d'exploiter prise par le préfet de région doit être motivée au regard du schéma directeur régional des exploitations agricoles et des motifs de refus énumérés à l'article L. 331-3-1. () ".

8. Les arrêtés attaqués visent les dispositions dont ils font application et mentionnent le rang de priorité respectif des demandes d'autorisation déposées par M. C et par la SCEA Sogi, motif qui figure au nombre de ceux énumérés à l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation des arrêtés attaqués, en méconnaissance des dispositions précitées, doit être écarté. L'obligation de motivation de ces arrêtés résultant de dispositions spéciales, le moyen tiré de son insuffisance en méconnaissance de l'article L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration doit être écarté comme inopérant.

9. En troisième lieu, l'erreur matérielle, concernant l'avis émis par la commission départementale d'orientation de l'agriculture, qui entache les visas des deux arrêtés attaqués est sans incidence sur leur légalité. Ce moyen doit par suite être écarté comme inopérant.

10. En quatrième lieu, il ressort des visas des arrêtés attaqués que le préfet a estimé que les demandes d'autorisations de M. C et de la SCEA Sogi avaient recueilli de la part de la commission départementale d'orientation de l'agriculture respectivement un avis défavorable et favorable, alors qu'il ressort du procès-verbal de sa séance du 7 juillet 2022 que la première demande a reçu " 1 vote favorable, 0 vote défavorable et 13 abstentions " et la seconde " 0 vote favorable, 0 vote défavorable et 14 abstentions ". A supposer même que le sens de cet avis ait été retranscrit de manière erronée par le préfet, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'une telle erreur ait été de nature à exercer une influence sur le sens des décisions prises, ni priver les intéressés d'une garantie, dès lors qu'il ne s'est pas cru tenu à tort de suivre cet avis et qu'il a examiné les deux demandes d'autorisation au regard des prévisions du schéma directeur régional des exploitations agricoles. Ce moyen doit par suite être écarté.

11. En cinquième lieu, les allégations de M. C, ni aucune pièce du dossier, ne permettent de remettre en cause la réalité du projet d'installation du nouvel associé de la SCEA Sogi. Le moyen tiré du caractère déloyal et frauduleux de la demande d'autorisation déposée par cette dernière ne peut par suite qu'être écarté.

12. En dernier lieu et d'une part, aux termes de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime : " I.- L'autorisation mentionnée à l'article L. 331-2 peut être refusée : / 1° Lorsqu'il existe un candidat à la reprise ou un preneur en place répondant à un rang de priorité supérieur au regard du schéma directeur régional des structures agricoles mentionné à l'article L. 312-1 ; () ". Aux termes de l'article L. 331-1-1 du même code : " Pour l'application du présent chapitre : () / 3° Pour déterminer la superficie totale mise en valeur, il est tenu compte de l'ensemble des superficies exploitées par le demandeur, sous quelque forme que ce soit et toutes productions confondues, en appliquant les équivalences fixées par le schéma directeur régional des exploitations agricoles pour les différents types de production. En sont exclus les bois, taillis et friches (). En sont également exclus les étangs autres que ceux servant à l'élevage piscicole ".

13. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu'il est saisi de demandes d'autorisation concurrentes par un preneur en place ou un candidat à la reprise répondant à des ordres de priorités différents au regard des prescriptions du schéma directeur régional, le préfet fait en principe application de l'ordre de priorité fixé par le schéma pour rejeter la demande placée à un ordre de priorité inférieur. Il peut toutefois délivrer une autorisation concurrente à une demande de rang inférieur si l'intérêt général ou des circonstances particulières, en rapport avec les objectifs du schéma directeur, le justifient.

14. D'autre part, aux termes de l'article 3 du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Normandie : " () / 3.3 Priorités () / Ainsi, les priorités sont définies comme suit : () / Priorité 3 : Autres installations, individuellement ou en société avec mise à disposition ou non de terres supplémentaires, dans la limite d'une surface totale de l'exploitation après reprise fixée à 140 hectares, majorée de 70 hectares par associé exploitant à temps plein au-delà du 1er et plafonnée à 350 ha. () / Priorité 5 : Autres installations, agrandissements ou réunions d'exploitations à titre individuel ou d'une société composée d'au moins un associé, dans la limite d'une surface totale de l'exploitation après reprise fixée à 140 hectares, majorée pour les sociétés de 35 hectares par associé exploitant à temps plein au-delà du 1er et plafonnée à 140 ha. () ". Aux termes de l'article 4 dudit schéma : " () / 4.1.2 Des équivalences sont fixées pour les cultures végétales spécialisées et les ateliers hors sol (la liste des productions concernées et les équivalences correspondantes sont portées annexes n° 1 et 2 / L'équivalence des culture végétales spécialisées et des ateliers hors sols (annexes n° 1 et 2) est appréciée en tenant compte de la superficie nécessaire pour que la nature de la production engendre une valeur de production brute standard (PBS) équivalente à celle dégagée par la surface agricole régionale moyenne. () ". L'annexe n° 2 de ce schéma fixe la liste des équivalences par type de production hors sol et indique que l'équivalent hors sol à la surface agricole utile moyenne pour la région Normandie est égal au produit de l'équivalent hors sol à la surface minimale d'assujettissement nationale par la surface seuil de référence et divisé par la surface minimale d'assujettissement nationale.

15. Enfin, aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 20 juillet 2015 susvisé : " Le schéma directeur régional des exploitations agricoles (SDREA) peut fixer : () / 2° Des équivalences par type de production hors sol. Pour la fixation de ces équivalences, l'autorité administrative pourra procéder préalablement à la consultation de certaines organisations professionnelles, notamment celles spécialisées dans les productions retenues, en particulier pour les productions les plus présentes sur le territoire régional. / Ces équivalences peuvent, notamment, être exprimées en mètres carrés (m²), en nombre de cages mères ou de ruches, en nombre d'animaux ou couples produits par an, ou d'animaux présents par an sur l'exploitation ou vendus par an morts ou vifs. La valeur retenue sera traduite en ha équivalents à la surface agricole utile régionale moyenne retenue par le SDREA ". Aux termes de l'article 2 du même arrêté : " Le SDREA peut, le cas échéant, fixer des équivalences par région naturelle. () ".

16. Il ressort des termes des arrêtés attaqués que, pour rejeter la demande d'autorisation d'exploiter de M. C, le préfet a estimé qu'elle relevait du rang de priorité 5, alors que celle de la SCEA Sogi correspondait au rang de priorité 3.

17. Pour contester leur légalité, M. C entend exciper de l'illégalité du schéma directeur régional des exploitations agricoles de Normandie. Il fait valoir que les coefficients fixés par ce schéma ne sont pas conformes à l'article L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime dès lors que toutes les productions hors sol ne sont pas répertoriées, en particulier en ce qui concerne la vente directe ; que le schéma s'est borné, à son annexe n° 2, à reprendre les coefficients prévus pour la surface minimale d'assujettissement, sans ajustement au regard des productions régionales et locales ; que cette annexe méconnaît l'arrêté du 20 juillet 2015 susvisé en ce qu'elle prévoit que le coefficient d'équivalence soit multiplié par la surface seuil de référence régionale et non par la surface agricole utile régionale moyenne ; et enfin que cette même annexe contredit les dispositions de l'article 4.1.2 du schéma en ce qu'elle ne fait pas référence à la production brute standard, pourtant fixée comme modalité de détermination du coefficient d'équivalence pour toutes les productions, y compris hors sol.

18. D'une part, contrairement à ce que soutient M. C, les dispositions précitées de l'article L. 331-1-1 du code rural et de la pêche maritime n'imposent pas que les équivalences prévues par le schéma directeur régional prennent en compte les modalités de commercialisation des différents types de production.

19. D'autre part, à supposer que M. C y fasse référence en faisant mention de la prise en compte des productions régionales et locales dans les coefficients d'équivalence, les dispositions précitées de l'article 2 de l'arrêté du 20 juillet 2015 susvisé n'instituent qu'une faculté, pour le schéma directeur régional, de fixer des équivalences par région.

20. Par ailleurs, si M. C soutient que l'annexe n° 2 méconnaît les dispositions précitées de l'article 1er de l'arrêté du 20 juillet 2015 susvisé en ce qu'elle fixe une équivalence à la surface seuil de référence régionale, égale à 70 hectares, et non à la surface agricole utile moyenne régionale retenue par le schéma directeur régional, fixée à 104 hectares, il résulte desdites dispositions qu'elles se bornent à prévoir que les équivalences en mètres carrés doivent être traduites en hectares équivalents à la surface agricole utile régionale moyenne retenue. Il ressort à cet égard des termes mêmes de l'annexe n° 2 qu'elle procède à cette traduction et décrit, à son en-tête, la formule de calcul retenue et appliquée dans la cinquième colonne du tableau pour chaque type d'élevage, à savoir " l'équivalent hors sol à la SAU moyenne pour la région Normandie est égal au produit de l'équivalent hors sol à la SMA nationale par la surface seuil de référence et divisé par la SMA nationale ". Au demeurant, M. C ne démontre pas ces modalités de calcul ne permettent pas de traduire les équivalents en mètres carrés conformément aux dispositions précitées. Au surplus, le chiffre de 104 hectares dont fait état l'intéressé correspond à la surface agricole utile moyenne régionale des moyennes et grandes exploitations, et non à la surface agricole utile moyenne régionale, laquelle, en intégrant les petites exploitations, s'élevait en 2020 à 74 hectares, ainsi que cela ressort des informations statistiques diffusées par la direction régionale de l'alimentation, de l'agriculture et de la forêt de Normandie et par la chambre d'agriculture de Normandie, librement consultables en ligne par les parties.

21. Enfin, si M. C soutient que l'annexe n° 2 du schéma directeur régional contredit les dispositions de l'article 4.1.2 du même schéma en ce qu'elle " ne fait pas référence à la production brute standard ", il ne démontre pas en quoi les modalités de détermination des équivalences qu'elle fixe ne permettent pas, au sens du même article, d'atteindre l'objectif, pour chaque nature de type de production, d'engendrer une valeur de production brute standard équivalente à celle dégagée par la surface agricole utile régionale moyenne. En tout état de cause, l'intéressé n'établit pas davantage en quoi une telle omission a été susceptible d'avoir une incidence sur l'établissement du rang de priorité de chacune des candidatures en litige et ce faisant sur la légalité des arrêtés attaqués.

22. Il résulte de ce qui précède que les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 331-3-1 du code rural et de la pêche maritime, de celles de l'article 3.3 du schéma directeur régional des exploitations agricoles et de l'illégalité, par la voie de l'exception, de ce schéma doivent être écartés.

En ce qui concerne les arrêtés du 25 novembre 2022 du préfet de la région Normandie :

23. A les supposer invoqués à l'encontre des arrêtés attaqués, l'ensemble des moyens susvisés doit être écarté par suite de ce qui précède.

24. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense par le préfet, que les conclusions à fin d'annulation d'une part, des deux arrêtés du 26 juillet 2022 du préfet de la région Normandie, ensemble la décision du 25 novembre 2022 rejetant le recours gracieux de M. C, et d'autre part, des deux arrêtés du 25 novembre 2022 du même préfet, doivent être rejetées.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

25. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, au titre des frais exposés par M. C et non compris dans les dépens. Il n'y a par ailleurs pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de ce dernier, une somme au titre des frais exposés par la SCEA Sogi et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la SCEA Sogi au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. F C, au ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt, et à la SCEA Sogi.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet de la région Normandie.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Van Muylder, présidente,

M. Armand, premier conseiller,

M. Cotraud, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 6 décembre 2024.

Le rapporteur,

J. Cotraud

La présidente,

C. Van MuylderLe greffier,

J.-B. Mialon

La République mande et ordonne au ministre de l'agriculture, de la souveraineté alimentaire et de la forêt, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.