Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2302201

Vu les procédures suivantes :

I. Par un déféré enregistré, sous le n°2301720, le 27 avril 2023, le préfet de la Seine-Maritime demande au tribunal d'annuler, sur le fondement de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, l'arrêté du 14 avril 2023 par lequel la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen s'est opposée à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile pour l'édification d'un pylône accueillant des antennes relais et des paraboles.

Il soutient que :

- l'arrêté attaqué est fondé sur une disposition illégale de plan local d'urbanisme intercommunal de la métropole de Rouen Normandie qui doit être écartée ;

- le projet ne porte pas atteinte au caractère des lieux avoisinants et aux perspectives monumentales ;

- en tout état de cause, la motivation de l'arrêté n'est pas adaptée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 mai 2023, la commune de Sotteville-lès-Rouen, représentée par la SELARL AUDICIT conclut à titre principal à l'irrecevabilité du déféré, à défaut à son rejet au fond et demande que soit mise à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le déféré est irrecevable, dès lors qu'il a été signé par la secrétaire générale pour laquelle le préfet ne justifie pas d'une délégation de signature régulière ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;

- l'arrêté attaqué pouvait être fondé, par substitution de motifs, sur les dispositions de l'article 5.1. UZ du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie ;

- l'arrêté attaqué pouvait être fondé, par substitution de motifs, sur les dispositions de l'article 6 UZ du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie.

II. Par une requête enregistrée le 5 juin 2023, sous le n°2302201, la SAS Free mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 14 avril 2023 par lequel la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen s'est opposée à la déclaration préalable déposée par elle pour l'édification d'un pylône accueillant des antennes relais et des paraboles ;

2°) d'enjoindre à la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Sotteville-lès-Rouen une somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté attaqué est entaché d'une erreur de droit, dès lors qu'il est illégal par voie d'exception de l'illégalité des dispositions de l'article 1.2. du règlement du plan local d'urbanisme qui méconnaissent les dispositions de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme ainsi que le pouvoir de police spéciale et exclusive du ministre des postes et communications électroniques ;

- il est entaché d'une erreur d'appréciation des risques sanitaires liés aux ondes émises par les stations relais de téléphonie mobile ;

- il méconnait les dispositions de l'article 4.1.1 et 4.1.2 UZ du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie.

La requête a été communiquée à la commune de Sotteville-lès-Rouen le 15 juin 2023, qui n'a pas produit d'observations en défense, malgré une mise en demeure adressée en ce sens par le tribunal le 4 décembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Esnol,

- les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique,

- les observations de M. B pour le préfet de la Seine-Maritime ;

- et les observations de Me Mekkaoui, substituant la SELARL Audicit, représentant la commune de Sotteville-lès-Rouen.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Free mobile a déposé, le 17 février 2023, une demande préalable, enregistrée sous le numéro DP 076 681 23 O0029 pour l'installation d'un pylône accueillant des antennes relais de téléphonie et des paraboles sur la parcelle cadastrée AR 137, située sur le territoire de la commune de Sotteville-lès-Rouen. Par un arrêté du 14 avril 2023, la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen s'est opposée à la déclaration préalable sollicitée. Le préfet de la Seine-Maritime, par déféré, ainsi que la SAS Free Mobile demandent tous deux l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté d'opposition à déclaration préalable.

Sur la jonction :

2. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. () "

3. Le déféré n°2301720 introduit par le préfet de la Seine-Maritime sur le fondement des dispositions de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, et la requête n°2302201 présentée par la SAS Free Mobile sont dirigées contre la même décision. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense dans l'instance 2301720 :

4. Par arrêté du 30 janvier 2023 n°23-035, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la Seine-Maritime le même jour, le préfet de la Seine-Maritime a donné délégation à Mme Béatrice Steffan, secrétaire générale de la préfecture, pour signer notamment les déférés relevant des attributions de l'Etat dans le département, y compris l'urbanisme. La fin de non-recevoir, tirée de l'irrecevabilité du déféré, opposée en défense doit, par suite, être écartée.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne les motifs de la décision attaquée :

S'agissant du motif tiré de la méconnaissance de l'article 1.2. UZ du règlement du plan local d'urbanisme :

5. Pour prendre la décision attaquée, la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen a retenu que le projet d'antenne relais litigieux méconnait les dispositions de l'article 1.2. UZ du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie, dès lors qu'il est implanté à moins de 100 mètres d'un gymnase municipal accueillant des enfants.

6. Toutefois, aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / () / 4° La sécurité et la salubrité publiques ; / 5° La prévention () des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature () ".Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement () peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article L. 151-17 du même code : " Le règlement peut définir, en fonction des circonstances locales, les règles concernant l'implantation des constructions ".

7. Aux termes de l'article R. 151-30 du même code : " Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d'activités qu'il définit ; / 2° Les constructions ayant certaines destinations ou sous-destinations ". Aux termes de l'article R. 151-31 du même code : " Dans les zones U, AU, A et N, les documents graphiques du règlement font apparaître, s'il y a lieu : / () / 2° Les secteurs où les nécessités () de la protection contre les nuisances () ou l'existence () de risques technologiques justifient que soient interdites les constructions () ".

8. En application de ces dispositions, combinées à celles précitées du code général des collectivités territoriales, l'organe délibérant d'une métropole est compétent pour édicter des règles relatives à l'implantation des antennes relais de téléphonie mobile au sein du règlement du plan local d'urbanisme applicable sur son territoire, à la condition que ces règles se justifient par des considérations d'urbanisme, parmi lesquelles figurent notamment la prévention des nuisances de toute nature, et sans préjudice de l'exercice, par les autorités compétentes de l'Etat, de leurs pouvoirs de police spéciale des communications électroniques.

9. En l'espèce, aux termes de l'article 1.2. UZ du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole Rouen Normandie dans sa rédaction alors applicable : " Peuvent être autorisés : () - L'implantation de nouvelles antennes relais dans un périmètre de plus de 100 mètres autour des établissements sensibles existants (hôpitaux, maternités, établissements accueillants des enfants) ". A l'indique le tome 4 du rapport de présentation, intitulé " justification des choix ", les auteurs du plan local d'urbanisme métropolitain avaient entendu, par ces dispositions, " limiter l'exposition aux champs électromagnétiques des populations les plus sensibles " et ainsi prévenir des nuisances de toute nature au sens des dispositions précitées du code de l'urbanisme.

10. Pour justifier le bien-fondé des dispositions de plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie, la commune de Sotteville-lès-Rouen ne peut utilement se prévaloir de l'instruction du 15 avril 2013 relative à " l'urbanisme à proximité des lignes de transport d'électricité ", adressée aux préfets de département par la ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et publiée au bulletin officiel n° 8 du 10 mai 2013, dès lors que les recommandations de cette instruction portent sur l'implantation, non des antennes relais de téléphonie mobile, mais des ouvrages de transports d'électricité à haute et très haute tension, émettant un champ magnétique de plus d'un micro tesla. En outre, la commune de Sotteville-lès-Rouen ne produit pas d'élément précis et circonstancié de nature à justifier localement l'interdiction d'implanter de telles antennes à proximité d'établissement désignés comme " sensibles " par le règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie et accueillant notamment des enfants ou des personnes malades, alors que, par ailleurs, les valeurs limites d'exposition du public aux champs électromagnétiques émis par les équipements utilisés dans les réseaux de télécommunication sont réglementées par le décret n° 2002-775 du 3 mai 2002 pris en application du 12° de l'article L. 32 du code des postes et télécommunications. Dans ces circonstances, les dispositions précitées de l'article 1.2 UZ du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole Rouen Normandie sont illégales. Au demeurant, ces dispositions ont été abrogées par la métropole de Rouen Normandie en application de l'injonction prononcée par la cour administrative d'appel de Douai dans son arrêt du 23 novembre 2023 n° 22DA00613. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'illégalité du plan local d'urbanisme par voie d'exception, soulevé tant par le préfet de la Seine-Maritime que par la SAS Free Mobile ne peut qu'être accueilli. Par suite, le premier motif de la décision attaquée ne permet pas de fonder légalement le refus d'autorisation d'urbanisme.

S'agissant du second motif de la décision attaquée tiré de la méconnaissance de l'article 4.1.1 et 4.1.2. du règlement du plan local d'urbanisme.

11. Aux termes de l'article 4 UZ du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie : " ARTICLE 4 - Qualité urbaine, architecturale, environnementale et paysagère / 4.1. Caractéristiques des façades, des toitures et des clôtures / 4.1.1. Principes généraux / Les constructions, installations ou aménagements, tant du point de vue de leur situation, de leur volume que de leur aspect, ne doivent porter atteinte ni au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, ni aux perspectives monumentales et doivent s'insérer harmonieusement au bâti et au paysage environnants en tenant compte de leur caractère dominant. / Les bâtiments, annexes et extensions doivent participer d'une même composition architecturale par leurs volumes et leur traitement. Les principes architecturaux suivants doivent être respectés : harmonie des volumes, formes et couleurs en accord avec les constructions existantes (matériaux, pente de toits, éléments de toiture). Des formes architecturales d'expression contemporaine peuvent également être autorisées si elles s'insèrent harmonieusement dans le paysage environnant. / 4.1.2. Éléments techniques Les dispositifs techniques tels que rampes de parking, édicules et gaines techniques, panneaux solaires ou photovoltaïques, antennes, descentes d'eaux pluviales etc. doivent faire l'objet d'un traitement soigné afin de garantir une parfaite insertion de la construction dans le paysage proche et lointain et doivent être intégrés à la composition architecturale du bâtiment. " Ces dispositions ont le même objet que celles, également invoquées par la société requérante, de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c'est par rapport aux dispositions du règlement du plan local d'urbanisme que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée.

12. Si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer l'autorisation d'urbanisme sollicitée ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus d'autorisation ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de cette autorisation, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations.

13. Pour prendre la décision attaquée, la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen s'est fondée sur l'atteinte portée par le projet, compte tenu de sa hauteur, au caractère du paysage d'entrée de la commune. Il ressort cependant des pièces du dossier que le site d'implantation projeté ne présente aucun caractère particulier, la circonstance que le lieu soit à l'entrée de la commune et que le plan d'aménagement et de développement durables entende valoriser l'entrée de la commune n'est pas, à elle seule, de nature à donner à ce site un caractère particulier. En outre, l'architecte des bâtiments de France, tenant compte de la proximité du projet avec les monuments historiques des grues hydrauliques, a rendu un avis favorable au projet le 4 mars 2023. Enfin, le projet est situé aux abords des voies ferrés longeant également l'entrée de la commune de Sotteville-lès-Rouen. Eu égard à la nature du projet, consistant en l'implantation d'un pylône de type treillis et à la préexistence d'un poteau électrique le long de la voie publique à proximité du projet ainsi qu'à l'hétérogénéité des bâtiments construits à proximité de la parcelle d'assiette, le projet ne porte pas atteinte à l'intérêt du paysage environnant. Le moyen tiré de l'erreur d'appréciation dans l'application des dispositions de l'article 4.1.1 et de l'article 4.1.2. du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie doit être accueilli. Par suite, le second motif de la décision attaquée est également illégal.

En ce qui concerne les demandes de substitutions de motif opposées en défense :

14. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

15. D'une part, aux termes de l'article 5.1. UZ du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie : " 5.1. Traitement des espaces libres /Les espaces libres doivent être aménagés selon une composition paysagère soignée, adaptée à l'échelle du terrain et aux lieux environnants. Cette composition privilégiera les espaces verts d'un seul tenant et en contiguïté avec les espaces libres des terrains /voisins. /Pour tout projet de construction nouvelle, il sera planté un arbre tige ou de haute tige /par tranche " entamée " de 300 m² d'espace libre, hors annexe d'une surface de /plancher ou emprise au sol égale ou inférieure à 20 m². /Les arbres existants peuvent être comptabilisés au titre des arbres à réaliser. /Les espèces végétales invasives (de type Renouée du Japon, Griffe de Sorcière, Berce /du Caucase, etc.) sont interdites. Les essences locales doivent être privilégiées (cf liste /règlement écrit pièce n°4.1.2.2). /L'implantation des constructions doit respecter les arbres existants sur le terrain. Ceux qui ne peuvent être maintenus doivent être remplacés par un nombre au moins égal d'arbres. () " D'autre part, aux termes de l'article 6 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie : " () Autres destinations et sous-destinations de constructions / Pour toutes les destinations des constructions non soumises aux normes chiffrées ci dessus (notamment les activités industrielles et artisanales, les établissements hôteliers, les services publics ou d'intérêt collectif, l'hébergement : maison de retraite, résidence universitaire, foyer de travailleur et de résidence autonomie, etc.), le nombre de places de stationnement doit être adapté et suffisant au regard de leurs natures, du taux et du rythme de leur fréquentation, de leur situation géographique par rapport au réseau de transports collectifs et aux parkings publics, de leur regroupement et du taux de foisonnement envisageable. () " Selon la définition du lexique du règlement de ce même plan, une construction est : " un édifice ou ouvrage fixe et pérenne, comportant ou non des fondations et générant un espace utilisable en sous-sol ou en surface ".

16. Il résulte de l'instruction que le projet prévoit l'édification d'un pylône en treillis ainsi que d'une dalle en béton sur laquelle des espaces sont réservés à l'installation de baies techniques. Contrairement à ce que fait valoir la commune, ces installations, qui ne sont pas situées à l'intérieur d'un local fermé, ne peuvent être regardées comme une construction au sens des dispositions de l'article 5.1 et de l'article 6 du livre 1er du règlement du plan local d'urbanisme de la métropole de Rouen Normandie, dès lors qu'elles ne génèrent aucun espace utilisable en sous-sol ou en surface mais constituent uniquement des éléments techniques. Par suite, les demandes de substitution de motifs, tirées, d'une part, du défaut de plantation d'arbre et d'autre part, de l'absence de place de stationnement ne peuvent qu'être écartées.

17. Il résulte de tout ce qui précède, que le préfet de la Seine-Maritime et la SAS Free Mobile sont fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 14 avril 2023 par lequel la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen s'est opposée à la déclaration préalable n° DP 076 681 23 O0029. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen de la requête n'est susceptible de fonder l'annulation de la décision attaquée.

Sur les conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte :

18. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du même code demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

19. Il ne résulte pas de l'instruction qu'un motif fasse obstacle à ce que la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen ne s'oppose pas à la déclaration préalable n° DP 076 681 23 O0029 déposée par la SAS Free Mobile. Par suite, il y a lieu d'enjoindre à la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen de prendre, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, une décision de non-opposition à la déclaration préalable sollicitée, sans qu'il y ait lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais d'instance :

20. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Sotteville-lès-Rouen demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Sotteville-lès-Rouen une somme de 1 500 euros à verser à la SAS Free Mobile en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 14 avril 2023 par lequel la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen s'est opposée à la déclaration préalable n°DP 076 681 23 O0029 déposée par la SAS Free Mobile est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la maire de la commune de Sotteville-lès-Rouen de prendre, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement, une décision de non-opposition à la déclaration préalable n° DP 076 681 23 O0029.

Article 3 : La commune de Sotteville-lès-Rouen versera une somme de 1 500 euros à la SAS Free Mobile en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête n°2302201 est rejeté.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Sotteville-lès-Rouen au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié au préfet de la Seine-Maritime, à la commune de Sotteville-lès-Rouen et à la SAS Free mobile.

Copie en sera adressée pour information à la métropole de Rouen Normandie.

Délibéré après l'audience du 29 février 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Bailly, présidente,

M. Cotraud, premier conseiller et Mme Esnol, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mars 2024.

La rapporteure,

B. Esnol

La présidente,

P. Bailly La greffière,

A. Hussein

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Nos 2301720 et 2302201

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