Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée les 21 décembre 2023, et deux mémoires complémentaires enregistrés les 7 juin 2024 et 12 février 2025, Mme D... E..., Mme A... E..., assistée de sa curatrice Mme D... E..., et M. C... B..., représentés par Me Launay demandent au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté CU 076 481 23 C0024 du 12 mai 2023 par lequel le maire de la commune d’Octeville-sur-Mer leur a délivré un certificat d’urbanisme négatif concernant le projet de construction d’une maison individuelle sur un terrain situé 7 chemin du Cramolet cadastré n° ZP 498 ;
2°) d’enjoindre à la commune d’Octeville-sur-Mer de leur délivrer un certificat d’urbanisme positif concernant la construction projetée, ou, subsidiairement, de réexaminer sa demande, dans un délai de huit jours à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 75 euros par jour de retard ;
3°) de condamner la commune d’Octeville-sur-Mer à leur verser une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Les requérants soutiennent que :
- la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation au regard de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dès lors que la parcelle litigieuse se trouve dans un secteur déjà urbanisé de la commune ;
- le projet n’a pas pour effet d’étendre le périmètre bâti au sens de ces dispositions ;
- le terrain ne se situe pas dans les espaces proches du rivage.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 avril 2024 et 12 septembre 2024, la commune d’Octeville-sur-Mer, représentée par Me Le Velly, conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
la décision attaquée pouvait également être fondée sur le motif tiré de ce que, bien que situé dans un secteur déjà urbanisé identifié au sein du schéma de cohérence territoriale, le projet en cause méconnait l’article L.121-8 du code de l’urbanisme au motif qu’il conduira à étendre le périmètre bâti existant ;
la décision attaquée peut également être fondée sur le motif tiré de ce que le projet se situe en espaces proches du rivage, où la réalisation de constructions nouvelles sur le fondement du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 est interdite.
Vu :
le code de l’urbanisme,
le code de justice administrative.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
le rapport de Mme Galle,
les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique,
les observations de Me Launay, représentant les requérants ;
les observations de Me Le Velly, représentant la commune d’Octeville-sur-Mer.
Considérant ce qui suit :
Les requérants sont propriétaires en indivision d’une parcelle cadastrée ZP n°498 située 7 chemin du Cramolet sur le territoire de la commune d’Octeville-sur-Mer, d’une superficie de 1 570 m². Le 13 mars 2023, ils ont demandé au maire de cette commune de leur délivrer un certificat d’urbanisme opérationnel relatif à un projet de détachement d’un lot à bâtir, d’une superficie d’environ 720 m², destiné à la construction d’une maison individuelle sur cette parcelle. Par un arrêté CU 076 481 23 C0024 du 12 mai 2023, le maire de la commune d’Octeville-sur-Mer leur a délivré un certificat d’urbanisme négatif, au motif que le projet envisagé méconnait les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En ce qui concerne le cadre juridique applicable :
Aux termes de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme : « Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, (…). / Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. »
Aux termes de l’article L. 121-8 du même code : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / (…). ». Aux termes de l’article L. 121-13 du même code : « L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (…) ».
Il résulte du deuxième alinéa de l’article L. 121-3 et de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants.
Constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significative de constructions. Le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et délimités par le plan local d’urbanisme (PLU), à seule fin de permettre l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics, de densifier l’urbanisation, à l’exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.
Enfin, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Un « secteur déjà urbanisé » au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, est susceptible d’être défini par un SCOT et délimité par un PLU, quand bien même ils auraient été adoptés antérieurement à la loi du 23 novembre 2018.
En ce qui concerne la légalité du motif de la décision, tiré du non-respect de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :
Il ressort des termes de la décision attaquée que pour déclarer l’opération visée par le certificat d’urbanisme litigieux non réalisable, le maire s’est fondé sur la circonstance que la parcelle d’assiette du projet n’est ni située dans la continuité d’une agglomération ou village, ni située dans un secteur déjà urbanisé identifié par un schéma de cohérence territoriale et un plan local d’urbanisme, et que le projet ne respecte pas les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.
Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le SCot Le Havre Pointe de Caux Estuaire, dans sa version modifiée du 9 février 2023, définit, par des dispositions suffisamment précises de son document d’orientation générale, assortie d’une carte, les agglomérations, villages, et les « secteurs déjà urbanisés » au sens du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Il mentionne ainsi explicitement que le secteur « la Bruyère et le Cramolet » est un « secteur déjà urbanisé » de la commune pour l’application de ces dispositions. Les documents graphiques du SCoT identifient également le terrain d’assiette du projet comme situé dans le « secteur déjà urbanisé » n° 9 identifié sur le territoire couvert par le SCoT, ce qu’admet au demeurant la commune d’Octeville-sur-Mer en défense. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la parcelle AP 498 est située au sein de l’enveloppe bâtie du hameau du Cramolet identifié comme « secteur déjà urbanisé » par le SCoT.
Par ailleurs, le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune d’Octeville-sur-Mer classe la parcelle d’assiette du projet en zone UH, définie par le règlement comme comprenant « l’ensemble des hameaux d’Octeville-sur-Mer », soumis à la loi littoral, et où les règles applicables limitent fortement l’extension de ces espaces de faible densité. Par suite, le secteur d’implantation du projet a été clairement identifié comme secteur déjà urbanisé par le SCOT et a été délimité comme tel par le PLU au sens de dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. En outre, il ressort des pièces du dossier que la parcelle litigieuse est implantée au cœur du hameau du Cramolet, le long du chemin du Cramolet qui relie le hameau au centre-ville d’Octeville-sur-Mer, et qui est structuré par des voies de circulation. La parcelle s’implante au cœur d’un secteur regroupant les hameaux du Cramolet et de la Bruyère, qui comptent environ 220 logements, sur 33,7 hectares selon le rapport de présentation de la modification du SCoT. Les six parcelles entourant le terrain d’assiette du projet sont construites. Il n’est pas contesté que l’unité foncière est raccordée aux réseaux publics, que le projet est placé en continuité avec les autres constructions et se situe le long d’une voie de circulation. Dans ces conditions, l’unité foncière d’assiette du projet doit être regardée comme appartenant à un secteur déjà urbanisé au sens des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme.
Par suite, les requérants sont fondés à soutenir que le motif de la décision selon lequel le projet n’est pas situé au sein d’un secteur déjà urbanisé identifié par le SCoT et le PLU est entaché d’illégalité.
Sur les demandes de substitution de motifs sollicitées en défense :
S’agissant de la localisation du terrain au sein des espaces proches du rivage :
Le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, cité au point 3, exclut que puissent être autorisées constructions et installations qui, bien que situées en secteur déjà urbanisé au sens de cet article, seraient situées au sein de la bande littorale de cent mètres ou au sein des espaces proches du rivage.
En l’espèce, la commune d’Octeville-sur-Mer soutient en défense que le terrain d’assiette étant compris dans les espaces proches du rivage fixés par la directive territoriale d’aménagement (DTA) de l’Estuaire de la Seine, qui identifie comme tels les espaces situés à l’ouest de la RD 940, la construction, bien que située au sein d’un secteur déjà urbanisé identifié par le SCoT et délimité par le plan local d’urbanisme, ne pouvait être autorisée.
Aux termes de l’article L. 102-4 du code de l’urbanisme : « Des directives territoriales d'aménagement et de développement durables peuvent déterminer les objectifs et orientations de l'Etat en matière d'urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications électroniques, de développement économique et culturel, d'espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d'amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines ».
Il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d'aménagement définie à l'article L. 102-4 du même code, cette conformité doit s'apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d'urbanisme, sous réserve que les dispositions qu'il comporte sur les modalités d'application des dispositions de l’articles L. 101-2 du code de l'urbanisme soient, d'une part, suffisamment précises et, d'autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions.
Si la directive territoriale de l’Estuaire de la Seine, approuvée le 10 juillet 2006, prévoit, en son point 4.3.3, des modalités d’application des dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme relatives à l’extension de l’urbanisation limitée dans les espaces proches du rivage, elle ne précise pas suffisamment, à l’échelle du territoire qu’elle couvre, les modalités de mise en œuvre de ces dispositions. En particulier, si la carte annexée à cette directive territoriale intitulée « Orientations et modalités d’applications de la loi littoral » fixe, sous la forme d’un pointillé violet, la limite des espaces proches du rivage, cette limite graphique n’est pas fixée de manière suffisamment précise pour établir, contrairement à ce qu’allègue la commune en défense, que la parcelle d’assiette du projet serait située en « espaces proches du rivage » au seul motif qu’elle est située à l’ouest de la RD 940. A cet égard, le point 4.3.3 de la DTA précise que la carte définit avec une « relative précision » les espaces proches du rivage mais que les documents locaux d’urbanisme devront affiner ces périmètres en tant que de besoin. S’agissant du littoral du pays de Caux, la DTA décrit en outre les espaces proches du rivage en se référant à une large bande en rebord de falaises caractérisée par sa végétation et l’avifaune, constituant des milieux de transition entre les falaises du bord du rivage et le plateau de Caux proprement dit, bande qui ne peut, par suite, être délimitée par la seule référence à la RD 940, dès lors que plusieurs hameaux relativement densément urbanisés sont présents entre le rivage et la RD 940.
D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le SCoT Le Havre Pointe de Caux Estuaire, modifié en dernier le 9 février 2023 afin de tenir compte des dispositions de la loi dite ELAN n° 2018-1021 du 23 novembre 2028, comporte une carte de l’espace littoral qui ne fixe pas la limite des espaces proches du rivage sur le territoire d’Octeville-sur-Mer le long de la RD 940, mais qui fixe une limite « indicative » des espaces proches du rivage placée à l’Ouest de cette route, le long des secteurs urbanisés constitués par les différents hameaux situés entre la RD 940 et le rivage. Le rapport de présentation de la modification n°1 de ce SCoT précise en outre, s’agissant du secteur « La bruyère et le Cramolet » à Octeville-sur-Mer que ce schéma identifie comme un « secteur déjà urbanisé » (SDU), que seule la « partie Ouest » de ce SDU, la plus proche de la façade littorale, est comprise dans les espaces proches du rivage. Le document d’orientations générales de ce SCoT prévoit enfin que dans les hameaux situés à l’Ouest de la RD 940, le bâti implanté le long des « voies communales » marque une limite entre les espaces naturels et agricoles maritimes et un espace agricole de plateau, et que cette « fracture est un critère favorable à la délimitation des espaces proches du rivage ». Enfin, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme de la commune d’Octeville-sur-Mer, qui fait référence aux critères de la DTA Estuaire de la Seine, précise qu’à Octeville-sur-Mer, tout l’espace compris à l’Ouest de la « route des hameaux », et non de la RD 940, a été identifié comme « espaces proches du rivage », sans que ce plan ne fixe de manière précise le tracé de la route des hameaux.
Enfin, pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer.
En l’espèce, le terrain d’assiette du projet se situe à plus d’un kilomètre du rivage, qui est constitué de falaises. Il est situé entre le chemin de la Brière, qui dessert notamment les constructions les plus à l’Ouest du hameau du Cramolet et le chemin du Cramolet, qui est relié à la RD 940 au Sud-Ouest. Le terrain d’assiette du projet est ainsi séparé du rivage par toute la partie ouest du hameau du Cramolet, qui comporte une densité importante de maisons individuelles, puis, par des installations agricoles, et des champs cultivés. Alors que la commune d’Octeville-sur-Mer n’a produit aucun élément de nature à établir l’existence d’une covisibilité avec la mer, qui est contestée par les requérants au regard du nombre de constructions séparant la parcelle du rivage, situé en outre en contrebas d’une falaise, ces derniers sont fondés à soutenir que le terrain d’assiette du projet n’est pas situé dans les espaces proches du rivage au sens du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.
Par suite, la commune d’Octeville-sur-Mer n’est pas fondée à soutenir que le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme exclut toute possibilité de construction sur le terrain d’assiette du projet pour ce motif. Sa demande de substitution de motifs doit être rejetée.
S’agissant de l’extension du périmètre bâti :
La commune d’Octeville-sur-Mer fait valoir, dans son mémoire en défense, que la décision attaquée peut être fondée sur le motif tiré de ce que le projet implique une extension du périmètre bâti du secteur déjà urbanisé dans lequel est situé le projet.
Toutefois, le projet prévoit la division foncière de la parcelle, d’une superficie totale de 1570 m², en deux lots, en vue de bâtir une maison sur un lot à détacher d’environ 720 m². Ce projet de construction n’a pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant, dès lors que le lot à détacher restera entièrement entouré de parcelles déjà actuellement bâties. Il n’est en outre pas contesté que la division de la parcelle en vue de la construction d’une maison d’habitation permettra l’amélioration de l’offre de logement et que le projet sera en mesure de respecter les caractéristiques du bâti existant environnement, composé de maisons individuelles également. Par suite, la commune n’est pas fondée à soutenir que le projet ne respecterait pas les conditions du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme dès lors qu’il entrainerait l’extension du périmètre bâti. La demande de substitution de motifs doit, par suite, être rejetée.
Il résulte de tout ce qui précède que les requérants sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 12 mai 2023 par lequel le maire de la commune d’Octeville-sur-Mer leur a délivré un certificat d’urbanisme négatif.
Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte :
Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. »
Dans les circonstances de l’espèce et eu égard aux motifs d’annulation retenus par le présent jugement, il y a lieu d’enjoindre à la commune d’Octeville-sur-Mer de délivrer à Mmes D... et A... E..., ainsi qu’à M. B..., membres de l’indivision ayant sollicité le certificat d’urbanisme en litige, un certificat d’urbanisme positif sur leur demande n° CU 076 481 23 C0024 concernant la parcelle cadastrale n° ZP 498, dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mmes E... et M. B..., qui n’ont pas la qualité de partie perdante, versent à la commune d’Octeville-sur-Mer une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune d’Octeville-sur-Mer une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : L’arrêté CU 076 481 23 C 0024 du maire de la commune d’Octeville-sur-Mer du 12 mai 2023 portant certificat d’urbanisme négatif est annulé.
Article 2 : Il est enjoint à la commune d’Octeville-sur-Mer de délivrer à Mmes D... et A... E... ainsi qu’à M. B... un certificat d’urbanisme positif dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.
Article 3 : La commune d’Octeville-sur-Mer versera une somme globale de 1 500 euros aux requérants en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 5 : Les conclusions de la commune d’Octeville-sur-Mer présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme D... E..., Mme A... E..., M. C... B... et à la commune d’Octeville-sur-Mer.
Délibéré après l'audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Galle, présidente,
M. Bellec, premier conseiller,
et Mme Delacour, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025.
La présidente- rapporteure,
Signé
C. Galle
L’assesseur le plus ancien,
Signé
C. Bellec
La greffière,
Signé
A. Hussein
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.