Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête enregistrée le 5 janvier 2024 et deux mémoires complémentaires enregistrés les 7 juin 2024 et le 12 février 2025, Mme A... B..., représentée par Me Launay, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté CU 076 481 23 C 0026 du 12 mai 2023 par lequel le maire de la commune d’Octeville-sur-Mer lui a délivré un certificat d’urbanisme négatif concernant le projet de construction d’une maison individuelle sur la parcelle située 2 chemin des Primeurs et cadastrée n° ZP 433 ;
2°) d’enjoindre à la commune d’Octeville-sur-Mer de lui délivrer un certificat d’urbanisme positif concernant la construction projetée ou subsidiairement de statuer de nouveau sur cette demande, dans un délai de huit jours à compter du jugement à intervenir et sous astreinte de 75 euros par jour ;
3°) de condamner la commune d’Octeville-sur-Mer à lui verser une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
l’arrêté attaqué est entaché d’erreur de droit dès lors que le maire s’est fondé à tort sur les dispositions du règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie et de secours alors qu’il n’est pas opposable aux autorisations d’urbanisme ;
le motif tiré de l’existence d’un risque pour la sécurité au regard des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme est entaché d’erreur d’appréciation ;
le motif tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme est illégal ;
le projet ne se situe pas en espace proche du rivage et n’a pas pour effet d’étendre le périmètre du bâti existant.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 15 avril 2024 et 12 septembre 2024, la commune d’Octeville-sur-Mer, représentée par Me Le Velly, conclut au rejet de la requête et demande à ce que soit mis à la charge des requérants une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- les moyens de la requête ne sont pas fondés ;
- la décision attaquée pouvait également être fondée sur le motif tiré de ce que, bien que situé dans un secteur déjà urbanisé identifié au sein du schéma de cohérence territoriale, le projet en cause méconnait l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme au motif qu’il conduira à étendre le périmètre bâti existant ;
- la décision attaquée peut également être fondée sur le motif tiré de ce que le projet se situe en espaces proches du rivage, où la réalisation de constructions nouvelles sur le fondement du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 est interdite.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
le code de l’urbanisme,
le code de justice administrative.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
le rapport de Mme Galle,
les conclusions de Mme Thielleux, rapporteure publique,
les observations de Me Launay, représentant les requérants ;
les observations de Me Le Velly, représentant la commune d’Octeville-sur-Mer.
Considérant ce qui suit :
Mme B..., propriétaire d’une parcelle cadastrée ZP n° 433 située 2 chemin des Primeurs sur le territoire de la commune d’Octeville-sur-Mer, a saisi la commune d’une demande de délivrance d’un certificat d’urbanisme opérationnel portant sur la démolition de la maison présente sur la parcelle et la construction d’une nouvelle habitation. Le 12 mai 2023, le maire de la commune lui a délivré un certificat d’urbanisme négatif, estimant que le projet méconnaissait les dispositions des articles R. 111-2 et L. 121-8 du code de l’urbanisme.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
Sur le motif tiré de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme :
En premier lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. »
Pour considérer que le projet est de nature à porter atteinte à la sécurité publique au regard du risque d’incendie, le maire de la commune d’Octeville-sur-Mer a constaté qu’aucun système de défense incendie n’est présent à moins de 400 mètres de la parcelle.
D’une part, si le règlement départemental de défense extérieure contre l’incendie, approuvé par arrêté préfectoral, n’est pas directement opposable aux autorisations d’urbanisme, il peut être pris en compte comme élément d’appréciation pour l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. La seule circonstance que ce règlement soit visé dans la décision attaquée ne suffit pas à établir que l’autorité administrative ait fondé à tort sa décision sur les seules dispositions de ce règlement, dès lors que l’arrêté attaqué est motivé par le non-respect de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme. Le moyen tiré de l’erreur de droit doit donc être écarté.
D’autre part, le projet consiste à démolir une maison vétuste pour en construire une nouvelle sur la parcelle. Il est constant qu’aucun système de défense incendie n’est présent à proximité de la parcelle, et que le point d’eau incendie le plus proche se situe à plus de 500 mètres ainsi que le précise l’avis rendu par la direction du cycle de l’eau de la communauté d’agglomération. Si la requérante soutient qu’il n’existe pas de risque avéré d’incendie et que le projet est accessible aux engins de secours, de sorte qu’un permis de construire une maison individuelle sur cette parcelle peut être assorti de prescriptions, en l’absence de tout élément au dossier de demande de certificat d’urbanisme, de nature à établir que le projet pouvait bénéficier d’une défense suffisante contre l’incendie, et alors que le maire de la commune de Varengeville-sur-Mer n’était pas tenu d’assortir la délivrance d’un certificat d’urbanisme positif de prescriptions spéciales de nature à assurer la conformité du projet à la règlementation, Mme B... n’est pas fondée à soutenir que le motif tiré de ce que le projet ne dispose pas d’une défense contre l’incendie suffisante et est de nature à entrainer des risques pour la sécurité publique au sens de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme serait entaché d’illégalité. Le moyen tiré de l’erreur d’appréciation doit donc être écarté.
Sur le motif tiré de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :
En ce qui concerne le cadre juridique applicable :
Aux termes de l’article L. 121-3 du code de l’urbanisme : « Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, (…). / Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. »
Aux termes de l’article L. 121-8 du même code : « L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. / Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. / (…). ». Aux termes de l’article L. 121-13 du même code : « L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer (…) ».
Il résulte du deuxième alinéa de l’article L. 121-3 et de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme qu’il appartient à l’autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d’autorisation d’occupation ou d’utilisation du sol de s’assurer, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l’urbanisme particulières au littoral, notamment celles de l’article L. 121-8 qui prévoient que l’extension de l’urbanisation ne peut se réaliser qu’en continuité avec les agglomérations et villages existants.
Constituent des agglomérations ou des villages où l’extension de l’urbanisation est possible, au sens et pour l’application du premier alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significative de constructions. Le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ouvre la possibilité, dans les autres secteurs urbanisés qui sont identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et délimités par le plan local d’urbanisme (PLU), à seule fin de permettre l’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et l’implantation de services publics, de densifier l’urbanisation, à l’exclusion de toute extension du périmètre bâti et sous réserve que ce dernier ne soit pas significativement modifié. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d’autres, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignés de ces agglomérations et villages. Les secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs.
Enfin, l’autorité administrative s’assure de la conformité d’une autorisation d’urbanisme avec l’article L. 121-8 compte tenu des dispositions du schéma de cohérence territoriale (SCoT) applicable, déterminant les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés et définissant leur localisation, dès lors qu’elles sont suffisamment précises et compatibles avec les dispositions législatives particulières au littoral. Un « secteur déjà urbanisé » au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, est susceptible d’être défini par un SCOT et délimité par un PLU, quand bien même ils auraient été adoptés antérieurement à la loi du 23 novembre 2018.
En ce qui concerne le motif de la décision attaquée tiré du non-respect de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme :
Il ressort des termes de la décision attaquée que pour déclarer l’opération visée par le certificat d’urbanisme litigieux non réalisable, le maire s’est fondé sur la circonstance que la parcelle d’assiette du projet n’est ni située dans la continuité d’une agglomération ou village, ni située dans un secteur déjà urbanisé identifié par un schéma de cohérence territoriale et un plan local d’urbanisme, et que le projet ne respecte pas les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.
Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le SCot Le Havre Pointe de Caux Estuaire, dans sa version modifiée du 9 février 2023, définit, par des dispositions suffisamment précises de son document d’orientation générale, assortie d’une carte, les agglomérations, villages, et les « secteurs déjà urbanisés » au sens du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Il mentionne ainsi explicitement que le secteur « la Bruyère et le Cramolet » est un « secteur déjà urbanisé » de la commune pour l’application de ces dispositions. Les documents graphiques du SCoT identifient également le terrain d’assiette du projet comme situé dans le « secteur déjà urbanisé » n° 9 identifié sur le territoire couvert par le SCoT, ce qu’admet au demeurant la commune d’Octeville-sur-Mer en défense. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la parcelle AP 433 est située au sein de l’enveloppe bâtie du hameau du Cramolet identifié comme « secteur déjà urbanisé » par le SCoT, que ce secteur, regroupant les hameaux du Cramolet et de la Bruyère, compte environ 220 logements, sur 33,7 hectares selon le rapport de présentation de la modification du SCoT, et qu’il est desservi par des voies de circulation.
Par ailleurs, le règlement graphique du plan local d'urbanisme de la commune d’Octeville-sur-Mer classe la parcelle d’assiette du projet en zone UH, définie par le règlement comme comprenant « l’ensemble des hameaux d’Octeville-sur-Mer », soumis à la loi littoral, et où les règles applicables limitent fortement l’extension de ces espaces de faible densité. Par suite, le secteur d’implantation du projet a été clairement identifié comme secteur déjà urbanisé par le SCOT et a également été délimité comme tel par le PLU au sens des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.
Par suite, la requérante est fondée à soutenir que le motif de la décision selon lequel le projet n’est pas situé au sein d’un secteur déjà urbanisé identifié par le SCoT et le PLU est entaché d’illégalité.
En ce qui concerne la demande de substitution de motifs sollicitée en défense :
La commune d’Octeville-sur-Mer soutient toutefois que le motif tiré de la décision tiré de ce que l’arrêté attaqué méconnait l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme peut être fondé sur le motif tiré de que le terrain d’assiette est situé dans les espaces proches du rivage, dans lesquels toute construction, même en secteur déjà urbanisé, est impossible.
Le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, cité au point 7, exclut que puissent être autorisées constructions et installations qui, bien que situées en secteur déjà urbanisé au sens de cet article, seraient situées au sein de la bande littorale de cent mètres ou au sein des espaces proches du rivage.
En l’espèce, la commune d’Octeville-sur-Mer soutient en défense que le terrain d’assiette étant compris dans les espaces proches du rivage fixés par la directive territoriale d’aménagement (DTA) de l’Estuaire de la Seine, qui identifie comme tels les espaces situés à l’ouest de la RD 940, la construction, bien que située au sein d’un secteur déjà urbanisé identifié par le SCoT et délimité par le plan local d’urbanisme, ne pouvait être autorisée.
Aux termes de l’article L. 102-4 du code de l’urbanisme : « Des directives territoriales d'aménagement et de développement durables peuvent déterminer les objectifs et orientations de l'Etat en matière d'urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, de développement des communications électroniques, de développement économique et culturel, d'espaces publics, de commerce, de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des sites et des paysages, de cohérence des continuités écologiques, d'amélioration des performances énergétiques et de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans des territoires présentant des enjeux nationaux dans un ou plusieurs de ces domaines ».
Il appartient à l'autorité administrative chargée de se prononcer sur une demande d'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol mentionnée de s'assurer, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, de la conformité du projet avec les dispositions du code de l'urbanisme particulières au littoral. Dans le cas où le territoire de la commune est couvert par une directive territoriale d'aménagement définie à l'article L. 102-4 du même code, cette conformité doit s'apprécier au regard des éventuelles prescriptions édictées par ce document d'urbanisme, sous réserve que les dispositions qu'il comporte sur les modalités d'application des dispositions de l’articles L. 101-2 du code de l'urbanisme soient, d'une part, suffisamment précises et, d'autre part, compatibles avec ces mêmes dispositions.
Si la directive territoriale de l’Estuaire de la Seine, approuvée le 10 juillet 2006, prévoit, en son point 4.3.3, des modalités d’application des dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme relatives à l’extension de l’urbanisation limitée dans les espaces proches du rivage, elle ne précise pas suffisamment, à l’échelle du territoire qu’elle couvre, les modalités de mise en œuvre de ces dispositions. En particulier, si la carte annexée à cette directive territoriale intitulée « Orientations et modalités d’applications de la loi littoral » fixe, sous la forme d’un pointillé violet, la « limite » des espaces proches du rivage, cette limite graphique n’est pas fixée de manière suffisamment précise pour établir, contrairement à ce qu’allègue la commune en défense, que la parcelle d’assiette du projet serait située en « espaces proches du rivage » au seul motif qu’elle est située à l’ouest de la RD 940. A cet égard, le point 4.3.3 de la DTA précise que la carte définit avec une « relative précision » les espaces proches du rivage mais que les documents locaux d’urbanisme devront affiner ces périmètres en tant que de besoin. S’agissant du littoral du pays de Caux, la DTA décrit en outre les espaces proches du rivage en se référant à une large bande en rebord de falaises caractérisée par sa végétation et l’avifaune, constituant des milieux de transition entre les falaises du bord du rivage et le plateau de Caux proprement dit, bande qui ne peut, par suite, être délimitée par la seule référence à la RD 940, dès lors que plusieurs hameaux relativement densément urbanisés sont présents entre le rivage et la RD 940.
D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le SCoT Le Havre Pointe de Caux Estuaire, modifié en dernier le 9 février 2023 afin de tenir compte des dispositions de la loi dite ELAN n° 2018-1021 du 23 novembre 2028, comporte une carte de l’espace littoral qui ne fixe pas la limite des espaces proches du rivage sur le territoire d’Octeville-sur-Mer le long de la RD 940, mais qui fixe une limite « indicative » des espaces proches du rivage placée à l’ouest de cette route, le long des secteurs urbanisés constitués par les différents hameaux situés entre la RD 940 et le rivage. La notice de présentation de la modification n°1 de ce SCoT précise en outre, s’agissant du secteur « La bruyère et le Cramolet » à Octeville-sur-Mer que ce schéma identifie comme un « secteur déjà urbanisé » (SDU), que seule la « partie Ouest » de ce SDU, la plus proche de la façade littorale, est comprise dans les espaces proches du rivage. Le document d’orientations générales de ce SCoT prévoit enfin que dans les hameaux situés à l’Ouest de la RD 940, le bâti implanté le long des « voies communales » marque une limite entre les espaces naturels et agricoles maritimes et un espace agricole de plateau, et que cette « fracture est un critère favorable à la délimitation des espaces proches du rivage ». Enfin, le rapport de présentation du PLU de la commune d’Octeville-sur-Mer, qui fait référence aux critères de la DTA Estuaire de la Seine, précise qu’à Octeville-sur-mer, tout l’espace compris à l’Ouest de la « route des hameaux », et non de la RD 940, a été identifié comme « espaces proches du rivage », sans que ce plan ne fixe de manière précise le tracé de la route des hameaux.
Enfin, pour déterminer si une zone peut être qualifiée d’espace proche du rivage au sens des dispositions précitées, trois critères doivent être pris en compte, à savoir la distance séparant cette zone du rivage, son caractère urbanisé ou non et la covisibilité entre cette zone et la mer.
En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZP 433, constituant le terrain d’assiette du projet en litige, se situe à l’intérieur des espaces proches du rivage tels que délimités par la cartographie du SCoT. Elle se situe en outre dans la partie Ouest du secteur déjà urbanisé « La Bruyère – Cramolet » identifié par le SCoT tel que modifié le 9 février 2023, partie Ouest dont la notice de présentation du SCoT souligne qu’elle est comprise dans les espaces proches du rivage et que la densification de l’enveloppe urbaine n’y est pas autorisée. Enfin, cette parcelle se situe à environ 360 mètres du rivage, dont elle n’est séparée que par deux maisons, des champs cultivés puis la falaise. Il n’est pas allégué qu’il n’existerait aucune covisibilité entre la parcelle et la mer. La circonstance que cette parcelle se situe en zone UH du plan local d’urbanisme, et soit située au sein d’une enveloppe bâtie est sans incidence, au regard des éléments précités, sur sa localisation au sein des espaces proches du rivage au sens du deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme.
Par suite, la commune d’Octeville-sur-Mer est fondée à soutenir que le deuxième alinéa de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme exclut toute possibilité de construction sur le terrain d’assiette du projet pour ce motif. Il y a lieu de faire droit à sa demande de substitution de motifs, en ce qui concerne le second motif de la décision attaquée.
Il résulte de ce qui précède que la requérante n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté CU 076 481 23 C 0026 du 12 mai 2023 portant certificat d’urbanisme négatif.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
Le présent jugement qui rejette les conclusions à fin d’annulation, n’implique aucune mesure d’injonction. Par suite, les conclusions présentées à ce titre et celles à fin d’astreinte doivent être rejetées.
Sur conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la commune d’Octeville-sur-Mer, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à Mme B... une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme B... une somme au titre des frais exposés par la commune d’Octeville-sur-Mer et non compris dans les dépens.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d’Octeville-sur-Mer sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et à la commune d’Octeville-sur-Mer.
Délibéré après l'audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Galle, présidente,
M. Bellec, premier conseiller,
et Mme Delacour, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 décembre 2025.
La présidente- rapporteure,
Signé
C. Galle
L’assesseur le plus ancien,
Signé
C. Bellec
La greffière,
Signé
A. Hussein
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.