Tribunal Administratif de Rouen — Décision N° TA76-2400193

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 janvier 2024 et 16 juin 2024, M. A B demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 17 novembre 2023 par laquelle le directeur de la caisse primaire d'assurance maladie (CPAM) de l'Eure a soumis ses prescriptions d'arrêts de travail à l'accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de six mois à compter du 1er février 2024 ;

2°) de condamner la CPAM de l'Eure à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de son préjudice moral ;

3°) de mettre à la charge de la CPAM de l'Eure la somme de 1 500 euros à lui verser au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B soutient que :

- la décision attaquée est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière dès lors qu'elle a été prise en méconnaissance du principe du contradictoire et de l'article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- la méthodologie appliquée par la CPAM de l'Eure ne repose sur aucun fondement légal ou réglementaire ;

- la décision attaquée méconnaît l'article 7 de la charte du contrôle de l'activité des professionnels de santé ;

- elle porte atteinte à la liberté de prescriptions et à l'indépendance professionnelle des médecins, en méconnaissance des articles L. 1110-5, R. 4127-5 et R. 4127-8 du code de la santé publique ;

- elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ;

- elle emporte une discrimination des patients fondée sur leurs pathologies et leurs appartenances à sa clientèle, en méconnaissance des articles 225-1 et 225-2 du code pénal ;

- son préjudice moral est évalué à 5 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 avril 2024, la CPAM de l'Eure, représentée par Me Bourdon, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- le code de la santé publique ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Favre,

- les conclusions de Mme Delacour, rapporteure publique,

- et les observations de Me Bourdon, représentant la CPAM de l'Eure.

M. B n'était ni présent, ni représenté.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, médecin généraliste, exerce à Ezy-sur-Eure (27 530). Après avis favorable de la commission des pénalités prévue par L. 114-17-2 du code de la sécurité sociale du 31 octobre 2023 et du directeur général de l'Union national des caisses d'assurance maladie (UNCAM) du 15 novembre 2023, par la décision attaquée du 17 novembre 2023, le directeur de la CPAM de l'Eure a soumis les prescriptions d'arrêts de travail de M. B à l'accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de six mois à compter du 1er février 2024. Dans la présente instance, l'intéressé demande l'annulation de la décision du 17 novembre 2023 et la condamnation de la CPAM de l'Eure à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de son préjudice moral.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Aux termes de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale : " I.-Le directeur de l'organisme local d'assurance maladie peut décider, après que le professionnel de santé a été mis en mesure de présenter ses observations et après avis de la commission prévue à l'article L. 114-17-2, à laquelle participent des professionnels de santé, de subordonner à l'accord préalable du service du contrôle médical, pour une durée ne pouvant excéder six mois, la couverture d'actes, produits ou prestations figurant sur les listes mentionnées aux articles L. 162-1-7, L. 162-17 et L. 165-1 ainsi que des frais de transport ou le versement des indemnités journalières mentionnés, respectivement, au 2° de l'article L. 160-8 et à l'article L. 321-1 et aux 1° et 2° de l'article L. 431-1 du présent code ainsi qu'aux 1° et 2° de l'article L. 752-3 du code rural et de la pêche maritime, en cas de constatation par ce service :() 2° Ou d'un nombre ou d'une durée d'arrêts de travail prescrits par le professionnel de santé et donnant lieu au versement d'indemnités journalières ou d'un nombre de tels arrêts de travail rapporté au nombre de patients pour lesquels au moins un acte ou une consultation a été facturé au cours de la période considérée significativement supérieurs aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les professionnels de santé exerçant la même profession dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d'assurance maladie ; () / II.-Le directeur peut également, conjointement avec le service du contrôle médical, proposer au professionnel de santé, en alternative à la procédure de mise sous accord préalable prévue au I, de s'engager à atteindre un objectif de réduction des prescriptions ou réalisations en cause dans un certain délai. En cas de refus du professionnel de santé, le directeur poursuit la procédure prévue au I. / II bis.-La décision mentionnée au premier alinéa du I est notifiée après avis conforme du directeur de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie ou de son représentant désigné à cet effet. Son avis est réputé conforme dans un délai précisé par voie réglementaire. / III.-Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article R. 148-7 du même code : " Dans le cas prévu au 3° du II de l'article R. 148-1, ou dans le cas prévu à l'article R. 148-4, le directeur de l'organisme local d'assurance maladie saisit la commission mentionnée à l'article R. 147-3 ou déterminée, s'il y a lieu, dans les conditions prévues au III de l'article R. 147-1. Il informe simultanément l'intéressé de son droit à être entendu par cette commission, sur sa demande, ou de présenter ses observations écrites, dans le délai d'un mois. Le professionnel de santé peut se faire assister par la personne de son choix. / La commission rend un avis motivé portant sur la nécessité et la durée de la mise sous accord préalable. / La commission transmet cet avis, dans un délai maximum de deux mois à compter de sa saisine, qui peut, à sa demande, être prorogé d'un mois, au directeur de l'organisme local d'assurance maladie, ainsi qu'au professionnel de santé en cause. Si la commission ne s'est pas prononcée au terme du délai qui lui est imparti, éventuellement prorogé, l'avis est réputé rendu. ".

3. En premier lieu, les stipulations de l'article 6 de la convention de sauvegarde des droits de l'homme ne sont applicables qu'aux procédures contentieuses suivies devant les juridictions et ne peuvent être invoquées pour critiquer la régularité d'une procédure administrative. Ainsi le moyen tenant à la méconnaissance de ces stipulations par la décision attaquée ne peut à cet égard qu'être écarté comme inopérant.

4. En deuxième lieu, M. B soutient qu'il n'a pas été destinataire de l'ensemble des éléments lui permettant d'assurer sa défense. Il ressort des pièces du dossier qu'il a été informé dès le 14 juin 2023 de ce que l'état de ses prescriptions d'arrêts de travail entre septembre 2022 et février 2023 était supérieur à celui du territoire, notamment sur le nombre de jours d'arrêts prescrits, et invité à produire ses observations dans un délai d'un mois, ce qu'il a fait le 22 juin 2023. L'intéressé a par ailleurs été rendu destinataire le 14 août 2023 d'une proposition d'objectif de réduction de ses prescriptions d'indemnités journalières sur six mois, laquelle mentionne les données individuelles du requérant et les données régionales et qu'il a refusée le 22 août 2023. Il a également été informé le 12 septembre 2023 de la saisine de la commission des sanctions, prévue à l'article L. 114-17-2 du code de la sécurité sociale, et invité à présenter ses observations écrites ou orales auprès de cette commission, assisté de son conseil après avoir été rendu destinataire des pièces communiquées à la commission. Le 11 octobre 2023, le requérant a été convoqué à la commission se tenant le 31 octobre 2023 et de nouveau informé de la possibilité de se faire entendre et se faire assister par la personne de son choix devant celle-ci. Toutefois, M. B ne s'est pas présenté à la réunion de la commission du 31 octobre 2023. La CPAM de l'Eure fait également valoir que M. B a eu communication de relevés individuels d'activité et de prescriptions pour les années 2021 et 2022 à partir desquels a été déterminé le nombre d'arrêts de travail prescrits. Par ailleurs, l'intéressé, détenant les dossiers médicaux de ses patients, était à même de vérifier la pertinence des chiffres retenus par la CPAM de l'Eure. Par suite, il a eu connaissance des éléments retenus à son encontre dans le cadre de la procédure de mise sous accord préalable et a été mis en mesure de présenter utilement sa défense préalablement à la décision contestée. Si M. B n'a pas été destinataire des éléments, justificatifs et prescriptions reprochés, des données utilisées pour élaborer ses données moyennes régionales, de la méthode pour parvenir à ses résultats moyens et de la méthode et les données ayant permis de définir un profil d'activité comparable à la sienne, cette circonstance ne permet pas de caractériser une méconnaissance du principe général des droits de la défense. Le moyen tiré du vice de procédure ainsi soulevé doit, ainsi, être écarté.

5. En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale que, pour prendre sa décision, le directeur de l'organisme d'assurance maladie doit comparer le nombre ou la durée des arrêts de travail prescrits par un médecin avec les nombres et durées moyennes d'arrêts prescrits par des médecins dont l'activité est comparable dans le ressort d'une même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d'assurance maladie. En outre, il appartient au même directeur d'apprécier, en application des dispositions précitées de ce même article, le seuil au-delà duquel le nombre d'arrêts de travail prescrits par le médecin est considéré comme significativement supérieur aux données moyennes constatées.

6. Si M. B conteste le référentiel régional retenu par la caisse primaire d'assurance maladie, il se borne à soutenir que le fait que le nombre d'arrêts de travail qu'il a prescrits soit supérieur à une moyenne statistique, dont le mode de détermination n'est pas connu, ne saurait constituer un critère de comparabilité alors que chaque patientèle possède sa structure sociologique et épidémiologique. Il se prévaut du caractère plus jeune et actif de sa patientèle par rapport à celle moyenne du département. Cependant, la critique du requérant, non circonstanciée, n'est assortie d'aucun élément de nature à démontrer que des erreurs, des incohérences ou des invraisemblances entacheraient la base de référence retenue comme terme de comparaison et déterminée en fonction de l'activité des autres médecins de la même spécialité que l'intéressé, exerçant dans le ressort de l'agence régionale de santé de Normandie et appartenant au même groupe de communes déterminé au regard d'un indicateur de " défavorisation " de l'INSEE évalué à 4 sur 5 et d'un indicateur de densité médicale évalué à 2 sur 5. Selon la note méthodologique jointe au profil personnalisé de prescriptions des arrêts de travail de l'intéressé, le nombre de jours d'arrêts de travail est redressé en fonction du sexe, de l'âge et de la part de la patientèle active en affectation longue durée. Par ailleurs, la moyenne régionale a été calculée en excluant les premiers déciles de médecins dont les prescriptions sont les moins nombreuses. Ensuite, les éléments invoqués par M. B quant à la nature de sa patientèle, laquelle comprend 739 actifs sur l'ensemble de ses 1 911 patients, ne sont pas de nature à remettre en cause les données et la méthodologie employées par la caisse ni à démontrer une spécificité de son activité de médecin généraliste. Ainsi, il ne ressort pas de l'ensemble de ces éléments que l'activité professionnelle de M. B aurait été évaluée au regard de la situation de médecins généralistes dont l'activité ne serait pas comparable à la sienne. Par suite, en retenant une telle comparaison, le directeur de la CPAM de l'Eure n'a commis aucune erreur de droit ou erreur d'appréciation.

7. En quatrième lieu, le directeur de la CPAM de l'Eure a fondé la décision en litige sur la circonstance que, durant la période du 1er septembre 2022 au 28 février 2023, le ratio du nombre d'indemnités journalières versés sur le nombre de patients de M. B était de 13,24, soit un nombre significativement supérieur à la moyenne régionale de 5,72, pour une activité comparable, correspondant à un nombre d'écart-type à la moyenne de 3,28. Les circonstances invoquées par le requérant, lequel a prescrit sur la période de référence des journées d'arrêts de travail à 23,7% de ses patients en activité, ne sont pas de nature à justifier l'importance de l'écart constaté entre sa pratique et celle de ses confrères qui correspond en terme statistique à 2,3 fois le nombre de jours d'arrêts de travail prescrits par patient actif. Par suite, eu égard aux critères objectifs définis par les dispositions précitées du I de l'article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale, le directeur de la CPAM a pu, sans erreur de droit, ni d'erreur d'appréciation, tirer les conséquences de cette comparaison en soumettant ses prescriptions d'arrêt de travail assorties d'indemnités journalières à l'accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de six mois.

8. En cinquième lieu, la décision attaquée n'a pas pour effet de suspendre, ni de restreindre la liberté de prescription que M. B tient de l'article R. 4127-8 du code de la santé publique, ni de le priver de son indépendance professionnelle dont il bénéficie en application de l'article R. 4127-5 du code de la santé publique, ni de l'empêcher de mettre en œuvre tous les moyens pour soulager la souffrance d'une personne, tel que prévu à l'article L. 1110-5 du code de la santé publique, mais uniquement de soumettre à autorisation préalable, pendant une durée limitée, les seules décisions d'arrêt de travail ouvrant droit au versement d'indemnités journalières. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 1110-5, R. 4127-5 et R. 4127-8 du code de la santé publique doit être écarté.

9. En sixième lieu, le requérant ne peut utilement invoquer la méconnaissance de l'article 7 de la charte du contrôle de l'activité des professionnels de santé par l'assurance maladie, laquelle ne s'applique pas aux accords préalables de prise en charge aux termes de son point 1.1.

10. En dernier lieu, M. B n'établit pas que la mesure contestée placerait sa patientèle dans une situation discriminatoire alors qu'aux termes de l'article L. 323-6 du code de la sécurité sociale, le service de l'indemnité journalière est subordonné à l'obligation pour le bénéficiaire de se soumettre aux contrôles organisés par le service du contrôle médical et que les dispositions de l'article R. 315-15 du code précité organisent la réponse de l'organisme d'assurance maladie ou du service du contrôle médical dans un délai de quinze jours.

11. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 17 novembre 2023 par laquelle le directeur de la CPAM de l'Eure a soumis ses prescriptions d'arrêts de travail à l'accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de six mois à compter du 1er février 2024. Par voie de conséquence, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur leur recevabilité, les conclusions présentées par le requérant tendant à l'indemnisation de son préjudice moral à hauteur de 5 000 euros doivent être rejetés.

Sur les frais de l'instance :

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme de 1 500 euros à verser à la CPAM de l'Eure en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CPAM de l'Eure, laquelle n'est pas la partie perdante à la présente instance, la somme demandée par M. B à ce même titre.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera la somme de 1 500 euros à la CPAM de l'Eure au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la CPAM de l'Eure est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la caisse primaire d'assurance maladie de l'Eure.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2025, à laquelle siégeaient :

- Mme Van Muylder, présidente,

- M. Armand, premier conseiller,

- Mme Favre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2025.

La rapporteure,

L. FAVRE

La présidente,

C. VAN MUYLDER Le greffier,

J.-B. MIALON

La République mande et ordonne au préfet de l'Eure en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.