Tribunal Administratif de VERSAILLES — Décision N° TA78-2201723

Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 3 et 10 mars et 14 juin 2022, Mme A B demande au tribunal d'annuler la décision du 17 février 2022 par laquelle le préfet des Yvelines a refusé de lui communiquer une copie de l'intégralité des listes électorales de ce département.

Elle soutient que :

- elle ne fera pas un usage commercial de ces listes ;

- la commission d'accès aux documents administratifs (" CADA ") a émis un avis favorable sur le caractère communicable de ces documents.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 mai 2022, le préfet des Yvelines conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- il n'est pas lié par l'avis de la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) ;

- l'article L. 37 du code électoral doit être interprété de manière à assurer le respect des dispositions du règlement général de protection des données (RGPD) et de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ;

- Mme B ne fait pas état d'une justification électorale mais s'est bornée à indiquer rechercher un proche et n'a fourni aucune précision sur les mesures et garanties de respect du RGPD, ce qui ne permet pas de justifier l'atteinte à la vie privée et à la sécurité des personnes susceptibles d'être constituées par la communication des listes ;

- la décision est aussi légalement justifiée par l'existence de raisons de penser que les listes seront utilisées dans le cadre d'une activité lucrative, dès lors que la requérante a présenté le 14 octobre 2021 une demande identique formulée par sa société, UPLIFT Généalogie, indiquant qu'elle est justifiée par une " recherche généalogique ", et a également demandé à un tiers de présenter la même demande par courrier du 24 août 2021.

Vu :

- l'avis n° 20215671 du 13 janvier 2022 de la commission d'accès aux documents administratifs ;

- les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code électoral ;

- le code de justice administrative.

La présidente du tribunal a désigné M. Gibelin pour statuer sur les litiges mentionnés à l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Gibelin, magistrat désigné,

- les conclusions de M. Chavet, rapporteur public,

- et les observations de M. C, représentant le préfet des Yvelines.

Considérant ce qui suit :

1. Par un courriel du 14 août 2021, Mme B a adressé au préfet des Yvelines une demande de communication des listes électorales de ce département, rejetée par une décision du 8 septembre suivant. Elle a saisi, le 13 septembre 2021, la commission d'accès aux documents administratifs (CADA) qui, le 13 janvier 2022, a rendu un avis favorable à la communication de ces documents. Par une décision du 17 février 2022, le préfet a confirmé le refus de communication initialement opposé à l'intéressée. Par sa requête, Mme B demande l'annulation de cette décision.

2. D'une part, aux termes de l'article L. 37 du code électoral : " Tout électeur peut prendre communication et obtenir copie de la liste électorale de la commune à la mairie ou des listes électorales des communes du département à la préfecture, à la condition de s'engager à ne pas en faire un usage commercial () ".

3. Ces dispositions, qui ont pour objet de concourir à la libre expression du suffrage, ouvrent au profit de tout électeur, régulièrement inscrit sur une liste électorale, le droit de prendre communication et copie de la liste électorale d'une commune. La demande doit être adressée à la mairie. Si elle porte sur plusieurs communes d'un département, elle peut l'être à la préfecture de ce département. Afin d'éviter toute exploitation commerciale des données personnelles que comporte une liste électorale, sur laquelle figurent le nom, la date et le lieu de naissance, l'adresse du domicile ou du lieu de résidence des personnes inscrites, ainsi que la nationalité s'agissant des électeurs ressortissants d'un Etat membre de l'Union européenne autre que la France, le pouvoir réglementaire a subordonné l'exercice du droit d'accès à l'engagement, de la part du demandeur, de ne pas en faire un usage commercial. S'il existe, au vu des éléments dont elle dispose et nonobstant l'engagement pris par le demandeur, des raisons sérieuses de penser que l'usage des listes électorales risque de revêtir, en tout ou partie, un caractère commercial, l'autorité compétente peut rejeter la demande de communication de la ou des listes électorales dont elle est saisie. Il lui est loisible de solliciter du demandeur qu'il produise tout élément d'information de nature à lui permettre de s'assurer de la sincérité de son engagement de ne faire de la liste électorale qu'un usage conforme aux dispositions de l'article L. 37 du code électoral. L'absence de réponse à une telle demande peut être prise en compte parmi d'autres éléments, par l'autorité compétente afin d'apprécier, sous le contrôle du juge, les suites qu'il convient de réserver à la demande dont elle est saisie.

4. D'autre part, aux termes de l'article 1er de la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés : " () Les droits des personnes de décider et de contrôler les usages qui sont faits des données à caractère personnel les concernant et les obligations incombant aux personnes qui traitent ces données s'exercent dans le cadre du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 et de la présente loi. ". Aux termes de l'article 4 de cette loi : " Les données à caractère personnel doivent être : / 1° Traitées de manière licite, loyale et, pour les traitements relevant du titre II, transparente au regard de la personne concernée ; / 2° Collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement d'une manière incompatible avec ces finalités. () ". Aux termes de l'article 5 de la même loi : " Un traitement de données à caractère personnel n'est licite que si, et dans la mesure où, il remplit au moins une des conditions suivantes : () 3° Le traitement est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis () ". Aux termes de l'article 7 de la même loi : " Les dispositions de la présente loi ne font pas obstacle à l'application, au bénéfice de tiers, des dispositions relatives à l'accès aux documents administratifs et aux archives publiques () ". Aux termes de l'article 5 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, dit règlement général de protection des données : " 1. Les données à caractère personnel doivent être : / a) traitées de manière licite, loyale et transparente au regard de la personne concernée ; / b) collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement d'une manière incompatible avec ces finalités () 2. Le responsable du traitement est responsable du respect du paragraphe 1 et est en mesure de démontrer que celui-ci est respecté ". Aux termes de l'article 6 de ce règlement : " 1. Le traitement n'est licite que si, et dans la mesure où, au moins une des conditions suivantes est remplie : () c) le traitement est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable du traitement est soumis () ". Aux termes de l'article 86 du même règlement : " Les données à caractère personnel figurant dans des documents officiels détenus par une autorité publique ou par un organisme public ou un organisme privé pour l'exécution d'une mission d'intérêt public peuvent être communiquées par ladite autorité ou ledit organisme conformément au droit de l'Union ou au droit de l'État membre auquel est soumis l'autorité publique ou l'organisme public, afin de concilier le droit d'accès du public aux documents officiels et le droit à la protection des données à caractère personnel au titre du présent règlement ".

5. Enfin, aux termes de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. ".

6. Pour refuser de communiquer à Mme B le fichier des électeurs des communes du département des Yvelines, le préfet a indiqué qu'il lui appartenait d'assurer le respect des dispositions du règlement général de protection des données et des stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et estimé que la demande de l'intéressé était motivée par une fin personnelle qui ne présentait pas un caractère de légitimité suffisant pour autoriser la diffusion des données personnelles de l'ensemble des électeurs des communes du département, que sont les noms, prénoms, dates de naissance et adresses.

7. Il ressort des pièces du dossier qu'à l'appui de sa demande de communication du fichier des électeurs des communes du département des Yvelines, Mme B a produit une pièce d'identité, sa carte d'électeur et une attestation de non-utilisation de ce fichier à des fins commerciales. Par ailleurs, ni les dispositions du règlement général de protection des données, ni les stipulations de l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ne font obstacle à la communication du fichier en cause, qui constitue un traitement de données à caractère personnel, par le préfet, responsable de ce traitement, dès lors, notamment, que ce traitement est nécessaire au respect d'une obligation légale à laquelle le responsable est soumis, qu'il n'est pas incompatible avec les finalités pour lesquelles ces données ont été collectées, qui sont en outre traitées de manière licite, loyale et transparente au regard des personnes concernées, et qu'il ne porte pas une atteinte disproportionnée aux intérêts légitimes des personnes concernées. Il appartient, cependant, à la personne à laquelle un tel fichier serait communiqué, en tant que réutilisateur du fichier en cause et ainsi responsable de traitement de données à caractère personnel, de se conformer aux obligations du règlement général de protection des données et de la loi du 6 janvier 1978, en s'assurant, notamment, que l'usage qu'il entend en faire respecte les principes relatifs au traitement des données à caractère personnel, les conditions de licéité d'un tel traitement et les droits des personnes concernées, définis aux articles 5, 6 et 7 de la loi du 6 janvier 1978 et au chapitre III du règlement général de protection des données. Dans ces conditions, la décision refusant de communiquer à Mme B le fichier des électeurs des communes du département des Yvelines est entachée d'illégalité.

8. Toutefois, en faisant valoir que la décision est aussi légalement justifiée par l'existence de raisons de penser que les listes seront utilisées dans le cadre d'une activité lucrative, dès lors que la requérante a présenté le 14 octobre 2021 une demande identique formulée par sa société, UPLIFT Généalogie, indiquant qu'elle est justifiée par une " recherche généalogique ", le préfet doit être regardé comme ayant entendu présenter une demande de substitution de motifs.

9. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

10. L'exercice, par l'auteur d'une demande de communication des listes électorales d'une commune ou d'un département, de l'activité de généalogiste professionnel, en l'absence d'autres finalités suffisamment établies par l'intéressé, est un élément de nature à pouvoir nourrir des raisons sérieuses de penser que l'usage de ces listes revêtira, au moins en partie, un usage commercial.

11. En l'espèce, il est constant que Mme B dirige une entreprise généalogiste, UPLIFT Généalogie, ayant présenté une demande identique à celle de la requérante dans un but de recherches généalogiques. Par ailleurs, Mme B, qui n'est pas inscrite sur les listes électorales d'une commune des Yvelines, a demandé la communication des listes électorales de l'ensemble des communes de ce département. Par son ampleur, cette demande est davantage susceptible de donner lieu à un usage commercial. Les circonstances au demeurant non établies que l'entreprise de Mme B n'emploierait aucun personnel et qu'elle y exercerait à titre bénévole sont à cet égard sans incidence sur le risque d'utilisation commerciale des listes demandées. Dans ces conditions, il existe des raisons sérieuses de penser que la requérante, en dépit de l'engagement qu'elle a pris, risque de faire un usage commercial des informations figurant sur les listes électorales dont la communication était demandée, ce qui justifiait légalement le refus, pour ce motif, de faire droit à sa demande.

12. Il résulte de l'instruction que le préfet des Yvelines aurait pris la même décision s'il s'était fondé sur ce motif. Par suite, il y a lieu de substituer ce motif, qui n'est pas de nature à priver la requérante d'une garantie, à celui initialement retenu. Il résulte de ce qui précède que Mme B n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision du 17 février 2022 du préfet des Yvelines.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de Mme B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à Mme A B et au ministre de l'intérieur et des Outre-mer.

Copie en sera adressée au préfet des Yvelines et à la commission d'accès aux documents administratifs.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juillet 2024.

Le magistrat désigné,

signé

F. GibelinLa greffière,

signé

Y. Bouakkaz

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.