Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et des mémoires en réplique enregistrés le 17 octobre 2022, 5 juin 2023 et le 28 juillet 2023, la société en nom collectif (SNC) SH Épinay, représentée par Me Lebeau, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 17 mai 2022 par lequel le préfet de la région d’Ile-de-France a refusé de lui délivrer l’agrément institué par les dispositions de l’article L. 510-1 du code de l’urbanisme au titre d’une opération de construction d’un ensemble immobilier à usage principal de locaux d’activités techniques d’une surface de plancher totale de 17 000 m2 à Epinay-sur-Orge, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;
2°) d’enjoindre au préfet de la Région d’Ile-de-France, à titre principal, de lui délivrer l’agrément sollicité dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement à intervenir, et sous astreinte de 300 euros par jour de retard, ou, à titre subsidiaire, dans de procéder, dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte, au réexamen de sa demande d’agrément ;
3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’arrêté attaqué doit être qualifié de décision de retrait d’un agrément tacitement délivré le 16 mars 2022 ;
- il méconnaît les dispositions des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration, en l’absence de procédure contradictoire préalable au retrait de l’agrément tacitement accordé le 16 mars 2022, qui constitue une décision créatrice de droits ;
- il est entaché d’erreur de droit, dès lors que les dispositions de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme et de l’article 191 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 sont inopposables aux décisions prises en application des dispositions de l’article L. 510-1 du code de l’urbanisme ;
- il est entaché d’erreur de droit, dès lors que les dispositions des articles 2. et 2.3 du schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF) dont la méconnaissance lui a été opposée ne peuvent s’appliquer dans le cas où, comme en l’espèce, une zone d’aménagement concertée (ZAC) a été créée préalablement à son entrée en vigueur ;
- le projet ayant fait l’objet du refus d’agrément en litige est compatible avec les dispositions des orientations communes 2.1 et 2.3 du SDRIF, qui n’ont pas pour effet d’interdire toute densification urbaine sur les terrains agricoles ; il a vocation à s’implanter dans la continuité des espaces urbanisés existants à l’Ouest du projet et notamment la zone d’activité économique (ZAE) des Daunettes située sur le territoire de Ballainvilliers, et se situe dans la phase 1 du programme d’aménagement de la zone activités de la ZAC de la Croix Ronde et s’implantera entre la ZAE des Daunettes et les parcelles qui accueillent déjà une entreprise exploitant une activité commerciale.
La procédure a été communiquée à la commune d’Epinay-sur-Orge, qui a présenté des observations le 24 février 2023.
Par des mémoires en défense, enregistrés les 24 mars et 7 juillet 2023, le préfet de la région Ile-de-France conclut au rejet de la requête.
Il soutient qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de l’urbanisme ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Hardy, rapporteure,
- les conclusions de M. Fraisseix, rapporteur public,
- et les observations de Me Correia, représentant la SNC SH Epinay, et de Mme A..., représentant le préfet de la région d’Ile-de-France.
Considérant ce qui suit :
Par un arrêté du 17 mai 2022, le préfet de la région Ile-de-France a refusé de délivrer à la SNC HC Épinay l’agrément institué par les dispositions de l’article L. 510-1 du code de l’urbanisme au titre d’une opération de construction d’un ensemble immobilier à usage principal de locaux d’activités techniques d’une surface de plancher totale de 17 000 m2. La requérante demande au tribunal d’annuler cet arrêté, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Sur la qualification de l’arrêté en litige :
Aux termes de l’article R. 510-1 de ce code : « Dans la région d'Ile-de-France, sont soumis à agrément, sous réserve des exceptions prévues aux articles R. 510-4 et R. 510-6, toute opération entreprise par toute personne physique ou morale de droit privé, ou de droit public lorsque le champ d'action de la personne morale relève en majeure partie du secteur concurrentiel, tendant à la construction, la reconstruction, la réhabilitation ou l'extension de tous locaux ou installations servant à des activités industrielles, commerciales, professionnelles, administratives, techniques, scientifiques ou d'enseignement. / Les opérations mentionnées au premier alinéa sont soumises à agrément quelle que soit l'affectation des locaux existants et indépendamment de la qualité de leur propriétaire et quelles que soient les conditions juridiques de l'utilisation. Les transferts à titre gratuit sont exclus du champ d'application du présent titre ».
Aux termes de l’article R. 510-2 du même code : « L'agrément institué à l'article R 510-1 est accordé, accordé sous condition, refusé ou ajourné pour complément d'instruction : / (…) 2° Par le préfet de la région d'Ile-de-France dans les autres cas. Sa décision fait l'objet d'un arrêté publié au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région d'Ile-de-France, préfecture de Paris. / Tout refus d'agrément ou agrément sous condition doit être motivé. / L'autorité compétente dispose d'un délai de trois mois à compter de la réception de la demande pour statuer. En l'absence de réponse dans ce délai, l'agrément est réputé accordé dans les termes où il a été demandé. / Toutefois, l'autorité compétente peut prendre une décision motivée d'ajournement pour complément d'instruction. Elle dispose alors de trois mois à compter de la réception de cette décision par le demandeur pour statuer. Faute de décision dans ce délai, l'agrément est réputé accordé dans les termes où il a été demandé ».
Il ressort des pièces du dossier que la demande d’agrément de la requérante a été réceptionnée par les services de la préfecture de la région d’Ile-de-France le 16 décembre 2021. Par une décision du 21 février 2022, intervenue dans le délai d’instruction de trois mois ayant commencé à courir le 16 décembre 2021, le préfet de la région d’Ile-de-France a prononcé l’ajournement de cette demande, aux motifs que le projet d’aménagement porté par la requérante tendait, en méconnaissance des orientations du SDRIF, à artificialiser plus de trois hectares de terrains agricoles et que des échanges étaient alors en cours entre la commune d’Épinay-sur-Orge et l’établissement public Grand Paris Aménagement afin de revoir la programmation de la ZAC de la Croix Ronde. La requérante soutient que les motifs d’ajournement ainsi opposés ne constituent pas un complément d’instruction au sens des dispositions précitées de l’article R. 510-2 du code de l’urbanisme, de sorte que la décision d’ajournement du 21 février 2022 n’a pas valablement interrompu le délai d’instruction de trois mois. Toutefois, le complément d’instruction mentionné par les dispositions précitées de l’article R. 510-2 du code de l’urbanisme ne saurait s’entendre exclusivement une demande de communication de pièces complémentaires auprès du pétitionnaire et peut, contrairement à ce que soutient la société requérante, viser notamment la consultation d’autres autorités administratives afin d’obtenir des informations complémentaires sans lesquelles la demande d’agrément ne peut être instruite de manière satisfaisante. En l’espèce, il ressort des pièces versées aux débats par le préfet et notamment des courriers des 12, 19 et 29 avril 2022 de la commune d’Épinay-sur-Orge, de la communauté d’agglomération Paris-Saclay, de l’établissement public Grand Paris Aménagement et de la SNC SH Épinay, que la programmation initiale de la ZAC de la Croix Ronde, créée le 17 juin 2010, faisait l’objet de nouvelles concertations entre les acteurs locaux et l’aménageur de la ZAC, eu égard aux orientations du SDRIF approuvé le 18 octobre 2013 tendant à la limitation de l’artificialisation des sols et de l’implantation des nouvelles zones d’activités sur les terrains agricoles, ainsi qu’aux enjeux de cohérence liés à l’offre économique locale. Dans ces circonstances, la décision du 21 février 2022 constitue une décision d’ajournement pour complément d’instruction et a valablement interrompu le délai d’instruction de la demande d’agrément de la requérante. Par suite, elle n’est pas fondée à soutenir que l’arrêté du 17 mai 2022 en litige doit être regardé comme une décision de retrait d’un agrément tacitement délivré le 16 mars 2022.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point 4 que l’arrêté attaqué ne constitue pas une décision de retrait d’un agrément tacitement délivré par le préfet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration doit être écarté comme inopérant.
En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 510-1 du code de l’urbanisme : « I. ― La construction, la reconstruction, l'extension, le changement d'utilisateur ou d'utilisation de locaux ou installations ou de leurs annexes servant à des activités industrielles, commerciales, professionnelles, administratives, techniques, scientifiques ou d'enseignement ne relevant pas de l'Etat ou de son contrôle peuvent être soumis à un agrément de l'autorité administrative. / La décision d'agrément prend en compte les orientations définies par la politique d'aménagement et de développement du territoire national et par la politique de la ville relatives notamment au développement du logement social et de la mixité sociale, ainsi que la nécessité d'un équilibre entre les constructions destinées à l'habitation et celles destinées aux activités mentionnées à l'alinéa précédent. / (…).III. ― Dans la région d'Ile-de-France, la construction, la reconstruction ou l'extension des locaux, installations et annexes mentionnées au premier alinéa du I sont, à compter du 1er janvier 1995, soumises à la procédure d'agrément, dans les conditions prévues aux I et II et dans le respect des directives territoriales d'aménagement applicables à cette région ainsi que de son schéma directeur (…) ». L’article R. 510-7 du même code dispose que : « Le préfet de la région d’Ile-de-France et les préfets de département veillent, chacun en ce qui le concerne, à ce que les opérations qui leur sont soumises et les agréments délivrés soient compatibles avec les orientations fixées par les directives territoriales d’aménagement et le schéma directeur de la région d’Ile-de-France, avec les orientations de la politique d’aménagement et de développement du territoire, ainsi qu’avec celles de la politique de la ville et notamment celles qui ont été approuvées en comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire et en comité interministériel de la ville ».
D’autre part, aux termes de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme : « Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : / 1° L'équilibre entre : / (…) c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; / (…) 6° La protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts ainsi que la création, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ; / 6° bis La lutte contre l'artificialisation des sols, avec un objectif d'absence d'artificialisation nette à terme (…) ». L’article L. 101-2-1 dispose que : « L'atteinte des objectifs mentionnés au 6° bis de l'article L. 101-2 résulte de l'équilibre entre : / 1° La maîtrise de l'étalement urbain ; / (…) 6° La protection des sols des espaces (…) agricoles (…) ».
Enfin, l’article 191 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 dispose que : « Afin d'atteindre l'objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, le rythme de l'artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date. / Ces objectifs sont appliqués de manière différenciée et territorialisée, dans les conditions fixées par la loi ».
Pour refuser de délivrer à la requérante l’agrément sollicité, le préfet de la région d’Ile-de-France s’est fondé sur un premier motif, tiré de ce que son projet, qui tend à la création de cinq bâtiments d’une surface de plancher totale de 17 000 m² ayant vocation à proposer des surfaces locatives à des entreprises, est incompatible avec les orientations nationales des politiques d’aménagement, et notamment, avec les dispositions du 6° et du 6° bis de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme et de l’article 191 de la loi du 22 août 2021 précitées.
Il résulte des dispositions précitées de l’article L. 510-1 du code de l’urbanisme que les agréments délivrés en application de ces mêmes dispositions, qui constituent des instruments de la politique d'aménagement du territoire, doivent prendre en compte les orientations de la politique d’aménagement et de développement du territoire national, parmi lesquelles figurent la préservation des espaces affectés aux activités agricoles, la protection des milieux naturels et des paysages, ainsi que la lutte contre l’artificialisation des sols, avec un objectif d’absence d’artificialisation nette à terme. Par suite, le préfet pouvait, sans commettre d’erreur de droit, se fonder sur les dispositions citées aux point 7 et 8 pour refuser de délivrer l’agrément sollicité par la requérante.
En troisième lieu, les orientations communes du schéma directeur de la région d'Île-de-France prévoient notamment que : « 2.1 Orientations communes / La priorité est donnée à la limitation de la consommation d’espaces agricoles, boisés et naturels, et donc au développement urbain par la densification des espaces déjà urbanisés. / (…). En matière d’activité et d’emploi / La densification de l’existant est à privilégier par rapport à des extensions nouvelles. (…) Les nouvelles zones d’activités doivent minimiser la consommation d’espaces agricoles, boisés et naturels ainsi que leur impact environnemental et paysager. (…). 2.3 Les nouveaux espaces d’urbanisation / (…). Orientations communes / La priorité est donnée à la limitation de la consommation d’espace et donc au développement par la densification du tissu existant (…) ».
D’une part, il ressort des pièces du dossier que la ZAC de la Croix Ronde, créée le 17 juin 2010, a notamment pour objectif d’ouvrir de nouveaux sites à l’urbanisation et d’inciter à la recomposition et à la mise en valeur du tissu urbain entre la vallée de l’Orge et la route nationale 20. Si le SDRIF, entré en vigueur le 18 octobre 2013, mentionne que les ZAC dont le dossier de création a été approuvé avant son entrée en vigueur, comme cela est le cas en l’espèce, pourront être urbanisées sans condition de délai, cette circonstance ne saurait faire obstacle à l’examen de compatibilité du projet d’aménagement avec les orientations du SDRIF, conformément aux dispositions combinées précitées des articles L. 510-1 et R. 510-7 du code de l’urbanisme.
D’autre part, la parcelle du terrain d’assiette du projet s’insère dans un vaste espace agricole et ne jouxte que partiellement un espace urbanisé existant, de faible superficie, qui accueille actuellement une activité commerciale. Si la société requérante fait valoir que la densification des secteurs urbanisés existants n’est pas obligatoire, mais seulement incitée par les orientations du SDRIF, ces dernières font toutefois de la limitation de la consommation d’espaces agricoles une priorité, par une densification urbaine maîtrisée, réalisée dans la continuité d’espaces urbanisés existants, particulièrement en matière d’activités et d’emploi. Elles privilégient également les nouvelles zones d’activités minimisant la consommation d’espaces agricoles ainsi que leurs incidences environnementales et paysagères.
Enfin, si le projet est situé au sein de la ZAC de la Croix-Ronde, créée le 17 juin 2010, soit antérieurement à l’entrée en vigueur du SDRIF du 18 octobre 2013 applicable à l’espèce, qui a une vocation mixte habitat/activités et qui doit accueillir, à terme, près de 68 000 m² de surface de plancher dédiée aux activités économiques, la circonstance que le refus d’agrément en litige ferait échec à une partie importante de la programmation de cette ZAC est sans incidence sur la légalité de la décision contestée, le préfet de la région d’Ile-de-France devant seulement, conformément aux dispositions précitées, veiller à la compatibilité du projet pour lequel un agrément est sollicité avec, notamment, le schéma directeur de la région d’Ile-de-France et les orientations de la politique d’aménagement et de développement du territoire national.
Dans ces conditions, le projet de la SNC SH Epinay n’est pas compatible avec les orientations de la politique d’aménagement et de développement du territoire national, ni avec les orientations du SDRIF, et la requérante n’est pas fondée à solliciter l’annulation de l’arrêté du 17 mai 2022 en litige, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux.
Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la SNC SH Épinay doit être rejetée en toutes ses conclusions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête de la SNC SH Épinay est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société en nom collectif SH Épinay et au préfet de la région d’Ile-de-France.
Copie en sera adressée, pour information, à la commune d’Épinay-sur-Orge.
Délibéré après l'audience du 21 octobre 2025, à laquelle siégeaient :
- M. Doré, président,
- Mme L’Hermine, première conseillère,
- Mme Hardy, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2025.
La rapporteure,
signé
M. Hardy
Le président,
signé
F. Doré
La greffière,
signé
S. Paulin
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.