Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 1er décembre 2023, 6 juillet 2024 et 28 novembre 2024, Mme A... B..., représentée par Me Basraoui, doit être regardée comme demandant au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 19 septembre 2023 par laquelle la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a prononcé à son encontre la sanction de mise hors convention, sans sursis, pour la durée d’application de la convention allant jusqu’au 25 juillet 2027 ;
2°) d’enjoindre à la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines de procéder à son conventionnement sans délai ;
3°) de mettre à la charge de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines la somme de 1 500 euros à lui verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines oppose de manière tardive et dilatoire une exception d’incompétence de la juridiction administrative alors que les voies et délais de recours devant le tribunal administratif de Versailles mentionnés par la décision attaquée l’ont sciemment induite en erreur ;
- la décision attaquée est entachée d’incompétence de l’auteur de l’acte dès lors que la Commission paritaire départementale des infirmiers des Yvelines n’est pas compétente pour sanctionner des actes relevés par la caisse primaire d’assurance maladie de Seine-Saint-Denis ;
- elle est entachée de vices de procédure dès lors que d’une part, les modalités du contrôle opéré par la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines ne respectent pas les principes fixés par la Charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé en ce qui concerne les procédures applicables en matière de contrôle administratif et de contrôle médical, l’information des patients d’une audition libre, la procédure de contrôle d’activité frauduleuse et que d’autre part, elle n’a pas bénéficié de la communication des procès-verbaux préalablement à son entretien ;
- elle est entachée d’une erreur d’appréciation et est disproportionnée au regard de son comportement et de ses compétences professionnelles ainsi que du principe de coopération entre caisses et professionnels de santé fixé par la Charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé mais aussi au regard du préambule, du paragraphe 1er de l’article 2.4, et de l’article 7.4.1 de la Convention nationale infirmière ; la durée du déconventionnement porte une atteinte disproportionnée à sa liberté d’entreprendre.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 28 mars 2024 et 14 novembre 2024, la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines, représentée par Me Gatineau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 500 euros soit mise à la charge de Mme B... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
A titre principal, elle oppose une exception d’incompétence de la juridiction administrative pour connaître de la décision de déconventionnement de la requérante au regard des articles L. 162-12-2 et L. 162-34 du code de la sécurité sociale.
A titre subsidiaire, elle soutient que les moyens tenant aux vices de procédure tirés de la méconnaissance de la Charte du contrôle de l’activité des professionnels de santé, des principes du contrôle médical et du contrôle administratif, du contrôle de la fraude et du défaut de communication des procès-verbaux préalablement à son entretien, de l’erreur manifeste d’appréciation au regard de cette même Charte, du principe de coopération entre les caisses et les professionnels de santé, de l’article 7.4.1 de la convention, de son comportement et de ses compétences professionnelles sont inopérants et que les autres moyens invoqués par la requérante ne sont pas fondés.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- le code de la sécurité sociale ;
- la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 ;
- l’ordonnance n° 96-345 du 24 avril 1996 ;
- l’ordonnance n° 2018-358 du 16 mai 2018 ;
- l’ordonnance n° 2019-964 du 18 septembre 2019 ;
- le décret n° 2015-233 du 27 février 2015 ;
- l’arrêté du 18 juillet 2007 portant approbation de la convention nationale destinée à régir les rapports entre les infirmières et les infirmiers libéraux et les organismes d’assurance maladie ;
- l’avenant n° 6 à cette convention, conclu le 29 mars 2019, entre, d’une part, l’Union nationale des caisses d’assurance maladie, et, d’autre part, la Fédération nationale des infirmiers et le Syndicat national des infirmières et infirmiers libéraux ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Corthier ;
- et les conclusions de M. Chavet, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
Mme A... B..., infirmière exerçant en libéral depuis le 1er janvier 2022 dans le département des Yvelines, a fait l’objet, le 24 juillet 2023, d’une décision de suspension temporaire de son conventionnement pour une durée de trois mois, prise en urgence par la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines. Par un avis du 7 septembre 2023, la Commission paritaire départementale des infirmiers des Yvelines s’est prononcée en faveur d’une suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel sans sursis pour la durée de la convention allant jusqu’au 25 juillet 2027. Par une décision du 19 septembre 2023, la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a prononcé à l’encontre de Mme B... la sanction de mise hors convention, sans sursis, pour la durée d’application de la convention, soit jusqu’au 25 juillet 2027, avec prise d’effet deux mois après la notification de cette sanction. Mme B... demande au tribunal d’annuler cette décision du 19 septembre 2023.
Le premier alinéa de l’article 35 du décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles dispose que : « Lorsqu'une juridiction est saisie d'un litige qui présente à juger, soit sur l'action introduite, soit sur une exception, une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et mettant en jeu la séparation des ordres de juridiction, elle peut, par une décision motivée qui n'est susceptible d'aucun recours, renvoyer au Tribunal des conflits le soin de décider sur cette question de compétence. ».
Aux termes de l’article L. 142-1 du code de la sécurité sociale : « Le contentieux de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs : 1° A l'application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole ; (…) ». Aux termes de l’article L. 142-8 du code de la sécurité sociale : « Le juge judiciaire connaît des contestations relatives : 1° Au contentieux de la sécurité sociale défini à l'article L. 142-1 ; (…) ». Si les rapports entre les organismes de protection sociale, qui sont des personnes morales de droit privé, et les professionnels de santé sont en principe des rapports de droit privé, les litiges nés des décisions de ces organismes qui se rattachent à l’exercice des prérogatives de puissance publique dont ces organismes sont dotés en vue de l’accomplissement de leurs missions de service public, au nombre desquelles figurent les sanctions de déconventionnement, relèvent de la compétence de la juridiction administrative.
S’agissant des décisions de placement hors convention des professionnels de santé, l’article L. 162-34 du code de la sécurité sociale, dans sa version antérieure à l’ordonnance du 24 avril 1996 relative à la maîtrise médicalisée des dépenses de soins, attribuait aux juridictions administratives les litiges pouvant survenir à l’occasion de la décision d’une caisse primaire d’assurance maladie de placer un professionnel de santé hors du cadre conventionnel. Si l’ordonnance du 24 avril 1996 a modifié ces dispositions afin d’attribuer la compétence pour connaître de tels litiges à la juridiction judiciaire, et en particulier aux « tribunaux des affaires de sécurité sociale », le Tribunal des conflits a, par une décision n° 03032 du 20 octobre 2017, privé d’effet cette modification au motif que les dispositions de l’ordonnance du 24 avril 1996, qui n’avaient pas été ratifiées, avaient excédé le cadre de la loi d’habilitation. Il a, en conséquence, considéré que les juridictions administratives demeuraient compétentes pour connaître de tels litiges.
Toutefois, depuis cette décision, l’article 1er de l’ordonnance du 16 mai 2018 relative au traitement juridictionnel du contentieux de la sécurité sociale et de l'aide sociale, qui a été ratifiée par la loi du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, a modifié cet article en remplaçant les mots « tribunaux des affaires de sécurité sociale » par les mots « tribunaux de grande instance spécialement désignés en application de l'article L. 211-16 du code de l'organisation judiciaire ». Enfin, l’article 35 de l’ordonnance du 18 septembre 2019 prise en application de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a remplacé dans toutes les dispositions législatives en vigueur, et notamment à l’article L. 162-34 du code de sécurité sociale, les mots « tribunaux de de grande instance » par « tribunaux judiciaires ».
Il ne ressort ni de ces ordonnances, ni des lois d’habilitation, qui se sont bornées à tirer les conséquences de la suppression des tribunaux des affaires de sécurité sociale puis du changement de dénomination des tribunaux de grande instance, qu’elles ont entendu revenir sur l’attribution aux juridictions administratives de la compétence pour connaître des litiges relatifs à la mise hors convention d’un professionnel de santé. D’ailleurs, l’article 34.2.4 de la convention nationale des infirmières et infirmiers libéraux, dans sa dernière version postérieure à l’ordonnance du 16 mai 2018, continue de prévoir que « l’infirmier dispose des voies de recours devant les tribunaux administratifs conformément à l’article L. 162-34 du code de sécurité sociale » pour contester notamment une sanction de suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel. Il n’en demeure pas moins que l’article L. 162-34 du code de la sécurité sociale prévoit, désormais, par des dispositions de valeur législative, que les litiges pouvant survenir à l'occasion de la décision d'une caisse primaire d'assurance maladie de placer un professionnel hors de l'une des conventions sont de la compétence des tribunaux de l’ordre judiciaire.
Compte tenu de ces éléments, qui se traduisent dans des divergences de solutions retenues par les juges du fond quant à la compétence juridictionnelle pour connaître des litiges relatifs à la mise hors convention d’un professionnel de santé, la contestation de la décision par laquelle la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a prononcé à l’encontre de Mme B... la sanction de mise hors convention, sans sursis, pour la durée d’application de la convention allant jusqu’au 25 juillet 2027, présente à juger une question de compétence soulevant une difficulté sérieuse et de nature à justifier le recours à la procédure prévue par les dispositions de l’article 35 du décret du 27 février 2015 relatif au Tribunal des conflits et aux questions préjudicielles. Par suite, il y a lieu de renvoyer au Tribunal des conflits la question de savoir quel est l’ordre de juridiction compétent pour connaître de cette action et de surseoir à statuer sur la requête de Mme B..., jusqu’à la décision de ce tribunal.
D é C I D E :
Article 1er : L’affaire de Mme B... est renvoyée au Tribunal des conflits.
Article 2 : Il est sursis à statuer sur la requête de Mme B... jusqu’à ce que le Tribunal des conflits ait tranché la question de savoir si le litige né de l’action de Mme B... tendant à l’annulation de la décision du 19 septembre 2023 par laquelle la directrice de la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines a prononcé à son encontre la sanction de mise hors convention, sans sursis, pour la durée d’application de la convention, soit jusqu’au 25 juillet 2027 relève ou non de la compétence de la juridiction administrative.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et à la caisse primaire d’assurance maladie des Yvelines.
Délibéré après l'audience du 30 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Lellouch, présidente,
M. Gibelin, premier conseiller,
Mme Corthier, première conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 octobre 2025.
La rapporteure,
signé
Z. Corthier
La présidente,
signé
J. Lellouch
La greffière,
signé
Y. Bouakkaz
La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.