Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2100327

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 29 janvier 2021 et 29 septembre 2023, la SCI Florine et la SAS Brascot, représentées par Me Cassin, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision par laquelle la présidente de la communauté de communes des Lisières de l'Oise a implicitement refusé d'inscrire à l'ordre du jour d'une séance du conseil communautaire la modification de la délibération du 17 mai 2018 ayant approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Trosly-Breuil, afin qu'il soit procédé au classement en zone agricole des parcelles cadastrées section AH n°s 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 96, 98 et à la suppression de l'orientation d'aménagement et de programmation n°4 ;

2°) d'enjoindre à la présidente de la communauté de communes des Lisières de l'Oise de convoquer le conseil de la communauté de communes et d'inscrire à l'ordre du jour d'une séance de ce conseil les modifications et suppressions sollicitées, dans un délai de deux mois à compter du jugement à intervenir.

Elles font valoir que :

- leur requête est recevable ;

- le classement des parcelles cadastrées section AH n°s 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 96, 98 en zone urbaine à caractère commercial et la création de l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n°4 sont illégaux ab initio, et, à titre subsidiaire, sont devenus illégaux à la suite d'un changement de circonstances, à savoir de nouvelles dispositions législatives entrées en vigueur après l'adoption de la délibération contestée ;

- la délibération du 17 mai 2018 méconnaît, en ce qu'elle classe ces parcelles en zone urbaine à caractère commercial et crée l'OAP n°4, les principes garantis par les dispositions du b) et c) de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, tant dans leur version en vigueur à la date d'approbation du plan local d'urbanisme de la commune de Trosly-Breuil que dans leur version issue de la loi n°2018-1021 du 23 novembre 2018 ;

- cette délibération, en ce qu'elle classe ces parcelles en zone urbaine à caractère commercial et crée l'OAP n°4, contrarie les orientations générales et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) en matière de préservation de l'identité agricole et de lutte contre l'étalement urbain ;

- les auteurs du plan local d'urbanisme (PLU) ont entaché la délibération attaquée d'erreur manifeste d'appréciation en classant ces parcelles en zone urbaine à caractère commercial ;

- la délibération du 17 mai 2018 méconnaît, en ce qu'elle classe ces parcelles en zone urbaine à caractère commercial et crée l'OAP n°4, l'instruction du gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l'engagement de l'Etat en faveur d'une gestion économe de l'espace ainsi que la circulaire du premier ministre du 24 août 2020 relative au rôle des préfets en matière d'aménagement commercial dans le cadre de la lutte contre l'artificialisation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 12 avril 2023, la communauté de communes des Lisières de l'Oise, représentée par Me Taoufik, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SCI Florine et de la SAS Brascot la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors, d'une part, qu'elle est tardive, et, d'autre part, en raison de l'objet de la demande ;

- à titre subsidiaire, les moyens invoqués par les sociétés requérantes ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 10 octobre 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 6 novembre 2023 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Parisi, conseillère,

- et les conclusions de Mme Beaucourt, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 mai 2018, le conseil de la communauté de communes des Lisières de l'Oise a approuvé le plan local d'urbanisme de la commune de Trosly-Breuil. La SCI Florine, propriétaire de deux parcelles cadastrées AH n°s 34 et 89, situées sur le territoire de la commune de Trosly-Breuil, et la SAS Brascot, qui exploite l'enseigne " Intermarché " sur la parcelle cadastrée AH n°89, ont saisi la présidente de la communauté de communes des Lisières de l'Oise d'une demande d'inscription à l'ordre du jour d'une séance du conseil communautaire de la modification de la délibération du 17 mai 2018, afin qu'il soit procédé au classement en zone agricole des parcelles cadastrées section AH n°s 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 96, 98 et à la suppression de l'orientation d'aménagement et de programmation n°4. Par la requête susvisée, la SCI Florine et la SAS Brascot demandent au tribunal l'annulation de la décision implicite refusant de faire droit à cette demande.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision.

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. () ". Et aux termes de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme, en vigueur à la date du présent jugement : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : () b) Le renouvellement urbain, le développement urbain et rural maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la lutte contre l'étalement urbain ; / c) Une utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; () ".

4. Par sa décision n° 2000-436 DC du 7 décembre 2000, le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions précitées, alors codifiées à l'article L. 121-1 du code l'urbanisme, n'étaient pas contraires aux articles 34 et 72 de la Constitution sous réserve qu'elles soient interprétées comme imposant seulement aux auteurs des documents d'urbanisme d'y faire figurer des mesures tendant à la réalisation des objectifs qu'elles énoncent et que, en conséquence, le juge administratif exerce un simple contrôle de compatibilité entre les règles fixées par ces documents et les dispositions précitées du code de l'urbanisme.

5. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrées section AH n°s 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 96, 98, dont l'emprise constitue l'OAP n°4, ont une superficie totale de 3 ha soit 30 000 mètres carrés, ce qui correspond, ainsi que le fait valoir la communauté de communes en défense sans être contredite par les sociétés requérantes, à 0,27% du territoire de la commune de Trosly-Breuil. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la surface des espaces agricoles préservés s'élève à 69,07 ha pour le territoire de cette commune. S'il ressort enfin des pièces du dossier que ces parcelles jouxtent au sud une zone agricole, il ressort de ces mêmes pièces qu'elles sont bordées à l'est par une zone urbaine à caractère commercial, à l'ouest et au nord par une zone urbaine et au nord-est par une zone urbaine à caractère d'activité, de telle sorte qu'elles sont donc majoritairement entourées de zones déjà urbanisées dédiées à l'activité commerciale. Dans ces conditions, la seule ouverture à l'urbanisation de ces parcelles afin de permettre le développement d'activités commerciales ne peut être regardée comme de nature à rendre incompatible la délibération du 17 mai 2018 avec les objectifs visés par les dispositions précitées du b) et c) de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme. Le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit par suite être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

7. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLU à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

8. Les sociétés requérantes soutiennent que le classement des parcelles en cause est contraire à l'objectif du PADD visant à limiter l'étalement urbain, en comblant les dents creuses, dès lors que ces parcelles ne présentent pas le caractère de dents creuses. Toutefois, s'il ressort de l'axe 4 du PADD que les auteurs du PLU de la commune de Trosly-Breuil ont assigné un objectif de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain consistant notamment à encourager l'aménagement des dents creuses de la commune et à limiter l'étalement urbain, il ressort de ces mêmes dispositions que la mobilisation des dents creuses répond uniquement aux besoins en termes de logement. En outre, si l'axe 1 du PADD fixe un objectif de maintien de l'identité rurale et agricole en prévoyant notamment que " l'urbanisation ne doit pas remettre en cause l'espace agricole ", l'axe 3 du PADD fixe également un objectif d'accompagnement du développement par des équipements publics et privés, et notamment un objectif de développement économique, dans un but de renforcement de l'attractivité commerciale de la commune. Ce même axe prévoit la création d'une " zone commerciale future () en face de la zone d'Intermarché ". Pour ce faire, les auteurs du PLU ont créé l'OAP sectorielle n°4 dont l'objectif est la création de cette future zone commerciale. Dans ces conditions, dès lors que le classement des parcelles en cause en zone 1AUc satisfait à l'objectif précité, le moyen tiré de l'absence de cohérence entre les orientations du projet d'aménagement et de développement durables et le classement des parcelles en zone urbaine à caractère commercial doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-20 du code de l'urbanisme : " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU n'ont pas une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone, son ouverture à l'urbanisation est subordonnée à une modification ou à une révision du plan local d'urbanisme comportant notamment les orientations d'aménagement et de programmation de la zone ".

10. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. Le règlement du PLU de la commune de Trosly-Breuil décrit la zone urbaine à caractère commercial (zone 1AUc) comme " une zone à urbaniser non équipée ou insuffisamment équipée au regard de son importance dans le tissu urbain, destinée à accueillir à court terme des activités commerciales ".

12. D'une part, les sociétés requérantes ne peuvent utilement soutenir qu'un classement en zone agricole était plus adapté, notamment eu égard à l'identification par le rapport de présentation du PLU des parcelles comme surfaces agricoles, alors qu'il appartient seulement au juge administratif d'examiner la légalité du classement en zone 1AU retenu par les auteurs du plan local d'urbanisme. D'autre part, eu égard aux caractéristiques des parcelles en cause et au parti d'urbanisme précédemment décrits aux points 5 et 8 du présent jugement, en classant les parcelles en cause en zone 1AU, les auteurs du PLU n'ont pas entaché la délibération attaquée d'une erreur manifeste d'appréciation.

13. En dernier lieu, si les sociétés requérantes soutiennent que la délibération, en ce qu'elle classe les parcelles litigieuses en zone 1AUc et crée l'OAP n°4, méconnaît l'instruction du gouvernement du 29 juillet 2019 relative à l'engagement de l'Etat en faveur d'une gestion économe de l'espace et la circulaire du premier ministre du 24 août 2020 sur le rôle des préfets en matière d'aménagement commercial dans le cadre de la lutte contre l'artificialisation, ces documents, adressés aux préfets, ne présentent aucune portée juridique à laquelle les auteurs du plan local d'urbanisme auraient dû se conformer. Par suite, ce moyen ne peut qu'être écarté.

14. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir opposées par la communauté de communes des Lisières de l'Oise en défense, que les conclusions à fin d'annulation de la requête présentée par la SCI Florine et la SAS Brascot doivent être rejetées, ainsi que, par voie de conséquence, celles présentées à fin d'injonction.

Sur les frais liés au litige :

15. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la SCI Florine et de la SAS Brascot une somme totale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes des Lisières de l'Oise et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI Florine et de la SAS Brascot est rejetée.

Article 2 : La SCI Florine et la SAS Brascot verseront à la communauté de communes des Lisières de l'Oise une somme totale de 1 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Florine, à la société par actions simplifiée Brascot et à la communauté de communes des Lisières de l'Oise.

Délibéré après l'audience du 23 avril 2024 à laquelle siégeaient :

- M. Binand, président,

- M. Lapaquette, premier conseiller,

- Mme Parisi, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2024.

La rapporteure,

Signé

J. PARISI

Le président,

Signé

C. BINAND

Le greffier,

Signé

N. VERJOT

La République mande et ordonne à la préfète de l'Oise en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

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