Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2203265

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 11 octobre 2022, M. Etienne Diot, représenté par

Me Rollin, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 10 août 2022 par laquelle le maire de la commune de Compiègne a refusé d'abroger ses arrêtés du 12 novembre 2020 accordant des délégations à Mme G AC, à M. A V, à Mme P W, à Mme K AB, à Mme U C, à M. E I et à M. T J, ainsi que ses arrêtés du 14 novembre 2020 accordant des délégations à M. Z M, à M. L N, à M. R D, à Mme Q O, à Mme Y AA, à

Mme H F et à M. X S ;

2°) d'annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Compiègne a refusé de mettre fin aux actes de mandatement des indemnités fondées sur ces arrêtés et d'ordonner le remboursement des indemnités déjà versées ;

3°) d'enjoindre au maire de Compiègne d'ordonner le reversement des indemnités versées sur le fondement de ces arrêtés dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte d'un montant de 2 000 euros ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Compiègne une somme de 2 000 euros à verser à M. B sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision du 10 août 2022 est illégale, dès lors qu'elle refuse d'abroger des arrêtés portant délégation de fonctions à Mme AC, à M. V, à M. N, à Mme AB, à Mme AA, à Mme F, à M. S et à M. J méconnaissant les articles L. 2121-29 et L. 2121-33 du code général des collectivités territoriales ;

- la décision du 10 août 2022 est illégale, dès lors qu'elle refuse d'abroger des arrêtés portant délégation de fonctions insuffisamment précis et ne correspondant pas à l'exercice effectif d'attributions ;

- la décision du 10 août 2022 est illégale, dès lors que l'arrêté portant délégation de fonctions à Mme C lui délègue des attributions ne ressortant pas du champ de compétence de la commune ;

- la décision du 10 août 2022 est illégale, dès lors que les arrêtés portant délégation de fonctions à Mme AC, à M. V, à M. M, à M. N, à Mme AB, à Mme W, à Mme F et à M. S délèguent simultanément les mêmes fonctions à plusieurs adjoints ou conseillers municipaux sans préciser l'ordre de priorité des personnes autorisées à agir aux lieu et place du maire ;

- la décision implicite refusant de mettre fin aux actes de mandatement est illégale à raison de l'illégalité des arrêtés portant délégation de fonctions ;

- la décision implicite refusant de mettre fin aux actes de mandatement est illégale, dès lors qu'aucun des arrêtés portant délégation de fonctions ne confie à ses bénéficiaires l'exercice effectif d'une délégation de pouvoir du maire dans des conditions justifiant l'octroi d'une indemnité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 novembre 2022, la commune de Compiègne, représentée par Me Portelli, conclut au rejet de la requête et demande au tribunal de mettre à la charge de M. B une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les arrêtés de délégation et les actes de mandatement des indemnités fondés sur ces arrêtés sont des décisions individuelles dont le délai raisonnable de recours contentieux a expiré et, par suite, la requête est irrecevable pour tardiveté ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 8 mars 2023, la clôture de l'instruction a été fixée au 31 mars 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Le Gars, rapporteur,

- les conclusions de Mme Minet, rapporteure publique,

- et les observations de Me Rollin, représentant M. B, ainsi que celles de Me Portelli, représentant la commune de Compiègne.

Considérant ce qui suit :

1. Par une décision du 10 août 2022, le maire de Compiègne a refusé d'abroger les arrêtés des 12 et 14 novembre 2020, par lesquels il a attribué des délégations à quatorze conseillers municipaux membres de la majorité municipale. Par la présente requête, M. Etienne Diot, conseiller municipal de Compiègne, demande au tribunal d'annuler cette décision, ainsi que la décision implicite refusant de mettre fin au mandatement d'indemnités fondées sur ces arrêtés et d'enjoindre au maire de Compiègne d'ordonner le reversement des indemnités déjà versées.

Sur la légalité de la décision du 10 août 2022 refusant d'abroger les arrêtés des 12 et

14 novembre 2020 :

2. D'une part, le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger.

3. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique.

4. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé [] ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

5. Il résulte de ce qui précède que M. B peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger les arrêtés de délégations des 12 et 14 novembre 2020, lesquels, contrairement à ce qu'oppose en défense la commune de Compiègne, revêtent le caractère d'acte réglementaire, les moyens tirés de l'illégalité des règles fixées par ces mêmes arrêtés et de l'incompétence de leur auteur.

6. D'autre part, aux termes de l'article L. 2122-18 au code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. / () Lorsque le maire a retiré les délégations qu'il avait données à un adjoint, le conseil municipal doit se prononcer sur le maintien de celui-ci dans ses fonctions ". Aux termes de l'article L. 2122-20 au code général des collectivités territoriales : " Les délégations données par le maire en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-19 subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées ". Une telle délégation, pour être régulière, doit en outre porter sur des attributions effectives, identifiées de façon suffisamment précise pour permettre d'en apprécier la consistance. Par ailleurs, aux termes de l'article L. 2143-2 du code général des collectivités territoriales : " Le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ces comités comprennent des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil, notamment des représentants des associations locales. / Sur proposition du maire, il en fixe la composition pour une durée qui ne peut excéder celle du mandat municipal en cours. / Chaque comité est présidé par un membre du conseil municipal, désigné par le maire. / Les comités peuvent être consultés par le maire sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité et entrant dans le domaine d'activité des associations membres du comité. Ils peuvent par ailleurs transmettre au maire toute proposition concernant tout problème d'intérêt communal pour lequel ils ont été institués ".

7. Par des arrêtés des 12 et 14 novembre 2020, le maire de Compiègne a donné délégation de fonctions à Mme AC, à M. M, à Mme W, à Mme AA, à M. N, à M. V, à Mme AB, à Mme F, à Mme O, à Mme C, à M. D, à M. S, à M. I et à M. J. En se bornant à donner délégation pour représenter le maire, parfois en lien de surcroît avec d'autres conseillers ou adjoints, auprès des associations d'un quartier de la ville, y développer des services de proximité, assurer une liaison constante entre les habitants, les associations et la municipalité et à indiquer que l'action donne a lieu à un compte rendu trimestriel d'activité, ou pour assurer la co-présidence de comités d'initiative locale dont la présidence est dévolue à un conseiller municipal désigné par le maire et rend ainsi sa représentation par un co-président surabondante, les délégations en cause ne fixent pas de manière suffisamment précise la nature et les limites des fonctions déléguées, dont certaines prévoient au demeurant des compétences partagées entre certains conseillers municipaux et adjoints ou portent sur des compétences qui ne sont normalement pas dévolues aux communes, et ne confient pas à leurs bénéficiaires l'exercice effectif de l'administration des affaires communales dans des conditions de nature à justifier l'attribution des indemnités de fonctions.

8. En revanche, si une partie des délégations accordées à MM. S et J, par des arrêtés respectivement des 14 et 12 novembre 2020, comportent des attributions imprécises énoncées en des termes identiques, le maire de Compiègne leur a délégué, respectivement, les relations avec l'enseignement supérieur et des fonctions relatives au logement social, qui consistent dans la représentation de la collectivité au sein du conseil d'administration de l'IUT de Compiègne, établissement d'enseignement supérieur, et des commissions d'attribution des bailleurs sociaux. Dans cette mesure, ces délégations portent sur des attributions effectives et sont suffisamment précises pour permettre d'en apprécier la consistance.

9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens, que les arrêtés des 12 et 14 novembre 2020 portant délégation de fonctions, qui ne comportent pas d'autres délégations divisibles de celles ci-dessus mentionnées, méconnaissent les dispositions précitées de l'article L. 2122-18 au code général des collectivités territoriales, à l'exception de la délégation au profit de M. S en ce qui concerne la représentation au sein du conseil d'administration de l'IUT de Technologie de Compiègne, et de celle de M. J en ce qui concerne la représentation de la collectivité au sein des commissions d'attribution des bailleurs sociaux. Par suite, la décision du 10 août 2022 par laquelle le maire de Compiègne a refusé de les abroger est illégale, à l'exception du refus d'abroger, d'une part, les arrêtés de délégation à M. J du 12 novembre 2020 et à M. S du 14 novembre 2020 en tant qu'ils concernent respectivement les fonctions relatives au logement social et celles déléguées aux relations avec l'enseignement supérieur.

Sur la légalité de la décision implicite refusant de mettre fin aux actes de mandatement des indemnités versées sur les fondements des délégations de fonctions :

10. Aux termes de l'article L. 2123-17 du même code : " Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ". Aux termes de l'article L. 2123-24-1 du code général des collectivités territoriales : " () III. - Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24. () ".

11. Les versements des indemnités au titre des fonctions déléguées résultent directement des actes de mandatement de la commune de Compiègne, lesquels représentent l'aboutissement du processus de liquidation des créances nées des arrêtés de délégation de fonctions des 12 et 14 novembre 2020 et de la délibération instituant le régime indemnitaire attaché à l'exercice des fonctions des adjoints et des conseillers municipaux délégués. Par suite, et compte tenu de ce qui a été dit au point 9, ces actes de mandatement, constituant de simples mesures de liquidation de créances résultant de ces arrêtés, ne peuvent être regardés comme des décisions créatrices de droit, alors qu'en tout état de cause, la commune ne démontre par ailleurs l'existence d'aucune décision de l'administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, serait révélée dans les circonstances de l'espèce. Dès lors, les éventuels versements de ces indemnités, simples mesures d'exécution de ces actes de mandatement, ne sauraient pas davantage révéler l'existence de décisions individuelles créatrices de droit pour leurs bénéficiaires. Ainsi, aucune décision créant de tels droits ne s'opposait à ce que le maire de Compiègne ait mis fin à leur versement et exigeât, par l'émission d'un titre de recettes correspondant, le remboursement des indemnités éventuellement déjà perçues par les conseillers municipaux dont les fonctions ont été illégalement déléguées ainsi qu'il a été dit au point 9. Par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, la décision implicite par laquelle le maire de Compiègne a refusé de mettre fin aux actes de mandatement des indemnités versées aux bénéficiaires des délégations résultant des arrêtés des 12 et

14 novembre 2020, à l'exception de celles versées au titre des fonctions déléguées à MM. J et S citées au même point 9, doit être annulée.

Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :

12. L'exécution du présent jugement implique nécessairement que le maire de la commune de Compiègne abroge les arrêtés des 12 et 14 novembre 2020, mette fin aux actes de mandatement des indemnités correspondantes et ordonne le reversement des indemnités indûment perçues par les conseillers municipaux sur le fondement des arrêtés des 10 et

12 novembre 2020, et s'agissant de MM. S et J en tant qu'ils ne concernent pas leur fonctions respectives relatives à l'enseignement supérieur et au logement social. Il y a lieu de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement. Il n'y a pas lieu d'assortir, à ce stade, cette injonction d'une astreinte.

Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'il soit mis à la charge de M. B, qui n'est pas la partie perdante, la somme demandée par la commune de Compiègne au titre des frais engagés par elle et non compris dans les dépens.

14. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Compiègne une somme globale de 1 500 euros au profit de M. B.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 10 août 2022 par laquelle le maire de la commune de Compiègne a refusé d'abroger ses arrêtés du 12 novembre 2020 accordant des délégations à Mme G AC, à M. A V, à Mme P W, à Mme K AB, à Mme U C, à M. E I, et à M. T J en tant qu'elles ne concernent pas ses fonctions déléguées au logement social, ainsi que ses arrêtés du

14 novembre 2020 accordant des délégations à M. Z M, à M. L N, à M. R D, à Mme Q O, à Mme Y AA, à Mme H F, et à M. X S en tant qu'elles ne concernent pas ses fonctions déléguées à l'enseignement supérieur, est annulée.

Article 2 : La décision implicite par laquelle le maire de Compiègne a refusé de mettre fin aux actes de mandatement des indemnités versées, sur le fondement des arrêtés des 12 et

14 novembre 2020, à Mme G AC, à M. A V, à Mme P W, à Mme K AB, à Mme U C, à M. E I, à M. T J en tant qu'ils ne concernent pas ses fonctions déléguées au logement social, à

M. X S en tant qu'ils ne concernent pas ses fonctions déléguées à l'enseignement supérieur, à M. Z M, à M. L N, à M. R D, à Mme Q O, à Mme Y AA et à Mme H F, est annulée.

Article 3 : Il est enjoint au maire de la commune de Compiègne d'abroger les arrêtés des 12 et 14 novembre 2020 déléguant des fonctions à Mme G AC, à

M. A V, à Mme P W, à Mme K AB, à Mme U C, à M. E I, à M. T J à l'exception de ses fonctions déléguées au logement social, à M. X S à l'exception de ses fonctions déléguées à l'enseignement supérieur, à M. Z M, à M. L N, à M. R D, à Mme Q O, à Mme Y AA et à Mme H F, de mettre fin aux actes de mandatement des indemnités correspondantes et d'ordonner le reversement des éventuelles indemnités indûment déjà perçues correspondantes, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : La commune de Compiègne versera à M. B une somme de 1 500 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié M. Etienne Diot et à la commune de Compiègne.

Délibéré après l'audience du 19 juin 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Thérain, président,

- Mme Rondepierre, première conseillère,

- M. Le Gars, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2024.

Le rapporteur,

signé

V. Le Gars

Le président,

signé

S. Thérain

La greffière,

signé

S. Chatellain

La République mande et ordonne à la préfète de l'Oise en ce qui la concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.