Tribunal Administratif d'Amiens — Décision N° TA80-2203686

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 20 novembre 2022, Mme H K, représentée par Me Rollin, demande au tribunal :

1°) d'annuler, d'une part, les arrêtés du 20 septembre 2022 par lesquels le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne a accordé des délégations à Mme F G et à Mme D A et, d'autre part, la décision de ce maire du 19 octobre 2022 en tant qu'elle a refusé d'abroger les arrêtés accordant des délégations à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux, a refusé de procéder au retrait des derniers actes de mandatement des indemnités versées sur le fondement de ces délégations et a refusé de cesser le versement de ces mêmes indemnités pour l'avenir ;

2°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune de Margny-lès-Compiègne du 21 septembre 2022, en tant qu'elle attribue des indemnités de fonctions à Mme F G, à Mme D A, à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux ;

3°) d'enjoindre au maire de la commune de Margny-lès-Compiègne d'émettre, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, des ordres de recouvrer l'intégralité des indemnités versées sur le fondement des arrêtés de délégation de fonctions déclarés illégaux ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Margny-lès-Compiègne une somme de 1 600 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les arrêtés de délégation consentis à Mme F G, à Mme D A, à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux par le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne ne portent pas sur des attributions identifiées de façon suffisamment précise pour permettre d'en apprécier la consistance ;

- ces arrêtés portent sur des fonctions exercées simultanément et sans ordre de priorité par d'autres adjoints au maire ou conseillers municipaux ;

- la délibération du 21 septembre 2022 est illégale en raison de l'illégalité des arrêtés accordant une délégation de fonctions à Mme F G, à Mme D A, à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux ;

- le refus de procéder au retrait des derniers actes de mandatement des indemnités versées sur le fondement de ces délégations illégales et le refus de cesser le versement de ces mêmes indemnités pour l'avenir sont illégaux en raison de l'illégalité des arrêtés accordant une délégation de fonctions à Mme F G, à Mme D A, à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2022, la commune de Margny-lès-Compiègne, représentée par Me Portelli, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme K une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les arrêtés de délégation et les actes de mandatement des indemnités fondés sur ces arrêtés constituent des décisions à caractère principalement individuel devenues définitives en l'absence de recours contentieux introduit dans un délai raisonnable à compter de l'accomplissement des formalités de publicité, de sorte que les conclusions tendant à l'annulation de la décision refusant d'abroger ces délégations sont tardives et, par suite, irrecevables ;

- les moyens soulevés par Mme K ne sont pas fondés.

Par une ordonnance en date du 23 janvier 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 7 février 2024.

Par un courrier du 11 décembre 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, de ce que le jugement du tribunal était susceptible d'impliquer le prononcé d'office d'une injonction tendant à ce que le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne, d'une part, abroge les arrêtés accordant des délégations à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux et, d'autre part, mette fin aux actes de mandatement correspondants à ces arrêtés ainsi qu'aux arrêtés accordant des délégations à Mme F G et à Mme D A, et ce, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir.

Des observations en réponse à ce courrier ont été présentées par la commune de Margny-lès-Compiègne le 11 décembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Harang, rapporteur,

- les conclusions de Mme Rondepierre, rapporteure publique,

- et les observations de Me Portelli, représentant la commune de Margny-lès-Compiègne.

Considérant ce qui suit :

1. Mme H K, demande au tribunal d'annuler, d'une part, les arrêtés du 20 septembre 2022 par lesquels le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne a accordé des délégations à Mme F G et à Mme D A, d'autre part, la décision de ce maire du 19 octobre 2022 en tant qu'elle a refusé d'abroger les arrêtés accordant des délégations à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux, a refusé de procéder au retrait des derniers actes de mandatement des indemnités versées sur le fondement de ces délégations et a refusé de cesser le versement de ces mêmes indemnités pour l'avenir et, enfin, la délibération du conseil municipal de cette commune du 21 septembre 2022 en tant qu'elle attribue des indemnités de fonctions à ces cinq conseillers municipaux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. Le contrôle exercé par le juge administratif sur un acte qui présente un caractère réglementaire porte sur la compétence de son auteur, les conditions de forme et de procédure dans lesquelles il a été édicté, l'existence d'un détournement de pouvoir et la légalité des règles générales et impersonnelles qu'il énonce, lesquelles ont vocation à s'appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d'application tant qu'il n'a pas été décidé de les modifier ou de les abroger.

3. Le juge administratif exerce un tel contrôle lorsqu'il est saisi, par la voie de l'action, dans le délai de recours contentieux. En outre, en raison de la permanence de l'acte réglementaire, la légalité des règles qu'il fixe, comme la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir doivent pouvoir être mises en cause à tout moment, de telle sorte que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales que cet acte est susceptible de porter à l'ordre juridique.

4. Après l'expiration du délai de recours contentieux, une telle contestation peut être formée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour l'application de l'acte réglementaire ou dont ce dernier constitue la base légale. Elle peut aussi prendre la forme d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre la décision refusant d'abroger l'acte réglementaire, comme l'exprime l'article L. 243-2 du code des relations entre le public et l'administration aux termes duquel : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé () ". Si, dans le cadre de ces deux contestations, la légalité des règles fixées par l'acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

5. Il résulte de ce qui précède que Mme K peut utilement invoquer, à l'appui de ses conclusions tendant à l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger les arrêtés de délégations contestés par voie d'exception, lesquels, contrairement à ce qu'oppose en défense la commune de Margny-lès-Compiègne, revêtent un caractère règlementaire, les moyens tirés de l'illégalité des règles fixées par ces mêmes arrêtés.

En ce qui concerne les délégations de fonctions :

6. Aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. / () ". Aux termes de l'article L. 2122-20 de ce code : " Les délégations données par le maire en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-19 subsistent tant qu'elles ne sont pas rapportées ".

7. Pour être régulière, une délégation de fonctions consentie à un membre du conseil municipal par le maire d'une commune doit porter sur des attributions effectives, identifiées de façon suffisamment précise pour permettre d'en apprécier la consistance. Sauf à déterminer un ordre de priorité entre eux, le maire ne saurait légalement déléguer des fonctions identiques à plusieurs membres du conseil municipal.

8. Par cinq arrêtés édictés entre 2020 et 2022, le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne a accordé des délégations à Mme D A, à Mme F G, à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux, conseillers municipaux, pour exercer, respectivement, les fonctions relatives aux " projets d'éducation artistique et culturelle auprès de l'adjointe chargée de la culture et des jumelages ", les fonctions relatives à la " lutte contre les violences familiales et à la lutte contre le harcèlement scolaire auprès de l'adjoint chargé de la sécurité publique ", les fonctions relatives à " l'animation et à la communication () en étroite collaboration avec l'adjoint délégué à la vie associative, le sport et l'événementiel ", les fonctions relatives à la " sécurité, à l'animation et à la vie des quartiers " et les fonctions relatives au " développement économique et commerces ".

9. Les fonctions ainsi déléguées, qui, pour certaines d'entre elles, l'ont d'ailleurs été simultanément et sans ordre de priorité à d'autres membres du conseil municipal, ne sont pas identifiées de manière suffisamment précise pour en apprécier la consistance, alors qu'il ne ressort par ailleurs ni de leur désignation ni des pièces du dossier, et notamment pas d'éventuels actes intervenus pendant la durée d'exécution de ces délégations, qu'elles porteraient sur des attributions juridiques effectivement exercées par les conseillers municipaux délégataires.

10. Il résulte de ce qui précède que Mme K est fondée à demander l'annulation des arrêtés du 20 septembre 2022 par lesquels le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne a accordé des délégations à Mme F G et à Mme D A ainsi que de la décision de ce maire du 19 octobre 2022 en tant qu'elle refuse d'abroger les arrêtés accordant des délégations à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux.

En ce qui concerne la délibération du 21 septembre 2022 et le refus de procéder au retrait des actes de mandatement des indemnités de fonctions et de cesser leur versement pour l'avenir :

11. Aux termes de l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales : " Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ". Aux termes de l'article L. 2123-24-1 de ce code : " () / III. - Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l'article L. 2123-24. Cette indemnité n'est pas cumulable avec celle prévue par le II du présent article. / () ".

12. D'une part, compte tenu de l'illégalité des arrêtés accordant des délégations de fonctions à Mme F G, à Mme D A, à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux, le conseil municipal de la commune de Margny-lès-Compiègne ne pouvait légalement décider, par la délibération attaquée du 21 septembre 2022, de leur octroyer une indemnité de fonctions sur le fondement des dispositions précitées. Dans ces conditions, Mme K est fondée à demander, dans cette mesure, l'annulation cette délibération.

13. D'autre part, les versements des indemnités au titre des fonctions déléguées résultent directement des actes de mandatement de la commune de Margny-lès-Compiègne, lesquels représentent l'aboutissement du processus de liquidation des créances nées des arrêtés de délégation de fonctions et de la délibération instituant le régime indemnitaire attaché à l'exercice des fonctions des adjoints et des conseillers municipaux délégués. Par suite, et compte tenu de ce qui a été dit précédemment, ces actes de mandatement, constituant de simples mesures de liquidation de créances résultant de ces arrêtés, ne peuvent être regardés comme des décisions créatrices de droit, alors qu'en tout état de cause, la commune ne démontre par ailleurs l'existence d'aucune décision de l'administration accordant un avantage financier qui, sans avoir été formalisée, serait révélée dans les circonstances de l'espèce. Dès lors, les éventuels versements de ces indemnités, simples mesures d'exécution de ces actes de mandatement, ne sauraient pas davantage révéler l'existence de décisions individuelles créatrices de droit pour leurs bénéficiaires. Ainsi, aucune décision créant de tels droits ne s'opposait à ce que le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne mît fin à leur versement et exigeât, par l'émission d'un titre de recettes correspondant, le remboursement des indemnités éventuellement déjà perçues par les conseillers municipaux dont les fonctions ont été illégalement déléguées. Par suite, la décision du 19 octobre 2022 du maire de la commune de Margny-lès-Compiègne, en tant qu'elle refuse de retirer les actes de mandatement des indemnités versées à Mme F G, à Mme D A, à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux sur le fondement des arrêtés leur accordant des délégations de fonctions et de cesser leur paiement pour l'avenir, doit, dans cette mesure, être annulée.

Sur l'injonction :

14. L'exécution du présent jugement implique nécessairement que le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne, d'une part, abroge les arrêtés accordant des délégations à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux, d'autre part, mette fin aux actes de mandatement des indemnités correspondantes ainsi que des indemnités versées à Mme F G et à Mme D A sur le fondement des arrêtés leur accordant des délégations de fonctions et, enfin, ordonne le reversement des indemnités indûment perçues par ces conseillers municipaux sur le fondement des arrêtés leur accordant des délégations de fonctions. Il y a lieu, dès lors, de lui enjoindre d'y procéder dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

15. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de Mme K, qui n'est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, une somme au titre des frais exposés par la commune de Margny-lès-Compiègne et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de cette commune une somme de 1 500 euros sur le fondement de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : Les arrêtés du 20 septembre 2022 par lesquels le maire de la commune de Margny-lès-Compiègne a accordé des délégations à Mme F G et à Mme D A et la décision de ce maire du 19 octobre 2022, en tant qu'elle a refusé d'abroger les arrêtés accordant des délégations à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux, a refusé de procéder au retrait des derniers actes de mandatement des indemnités versées sur le fondement de ces délégations et a refusé de cesser le versement de ces mêmes indemnités pour l'avenir, sont annulés.

Article 2 : La délibération du 21 septembre 2022 du conseil municipal de la commune de Margny-lès-Compiègne est annulée en tant qu'elle octroie une indemnité de fonctions à Mme F G, à Mme D A, à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux.

Article 3 : Il est enjoint au maire de la commune de Margny-lès-Compiègne, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, d'une part, d'abroger les arrêtés accordant des délégations à M. I J, à M. B C et à Mme Florence Housieaux, d'autre part, de mettre fin aux actes de mandatement des indemnités correspondantes ainsi que des indemnités versées à Mme F G et à Mme D A sur le fondement des arrêtés leur accordant des délégations de fonctions et, enfin, d'ordonner le reversement des indemnités indûment perçues par ces conseillers municipaux sur le fondement des arrêtés leur accordant des délégations de fonctions.

Article 4 : La commune de Margny-lès-Compiègne versera à Mme K une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Les conclusions présentées par la commune de Margny-lès-Compiègne au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à Mme H K et à la commune de Margny-lès-Compiègne.

Délibéré après l'audience du 18 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

- M. Thérain, président,

- M. Wavelet, premier conseiller,

- M. Harang, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31 décembre 2024.

Le rapporteur,

signé

J. HarangLe président,

signé

S. Thérain

La greffière,

signé

M. E

La République mande et ordonne au préfet de l'Oise en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.