Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2002834

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 16 octobre 2020, le 6 octobre 2021 et le 14 janvier 2022, M. B C, représentée par Me Mercurio, demande au Tribunal :

1°) d'annuler la décision du 18 août 2020 par laquelle le directeur de la Caisse d'Allocations Familiales (CAF) du Var a confirmé l'indu d'Allocation de Logement Familiale (ALF), chiffré à 2 642 euros, qui a été mis à sa charge pour la période du 1er juin 2019 au 31 décembre 2019 et le rétablir dans ses droits pour la période considérée ;

2°) d'ordonner à la CAF du Var de lui reconnaître la qualité d'allocataire unique sur la période allant du 1er juin 2019 au 31 décembre 2019 et d'ordonner une alternance annuelle de la qualité d'allocataire unique entre les parents à compter de janvier 2020 ;

3°) d'enjoindre à la CAF du Var de reverser les sommes retenues au titre du remboursement de cet indu ;

4°) condamner la CAF du Var à verser à Me Mercurio la somme de 1 500 euros en application des dispositions du deuxième alinéa de l'article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve que l'avocat renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat.

Il est soutenu que :

- des relations de M. C et Mme A est née le 9 octobre 2011 leur fille D et ensuite Mme A a quitté le domicile familial le 12 juin 2018 ; à compter de cette date, M. C a assuré la charge exclusive de sa fille âgée de 6 ans ; les parents ont ensuite mis en place une résidence alternée qu'ils ont formalisé devant le juge aux affaires familiales du Tribunal judiciaire de Toulon, lequel a rendu une décision en ce sens le 19 février 2020 ; Mme A a accepté d'un commun accord avec M. C que dans le cadre de la déclaration de résidence alternée, l'enfant soit rattachée sur le compte allocataire de son père et que ce dernier lui reverse la moitié des droits, ce qu'il a toujours fait ; les parents ont rempli ensemble une déclaration le 3 avril 2019 qui a été remise à la CAF et qui porte leurs deux signatures ; la CAF du Var ne peut pas venir réclamer comme elle le fait, sans aucune preuve des dires de Mme A, le remboursement de toutes les prestations familiales perçues par M. C lequel n'a, à aucun moment, imité la signature de son ex-compagne ; sans même prendre attache avec M. C pour obtenir sa position sur les déclarations de Mme A, la CAF a cru sur parole Mme A et lui a affecté la charge exclusive de l'enfant, sans respecter le principe du contradictoire et de manière tout à fait irrégulière ; le retrait de l'APL est donc illégal ; enfin, le désaccord de Mme A ne peut être pris en compte qu'à partir de la manifestation de sa volonté en décembre 2019 et non à compter d'avril 2019 comme l'a retenu la CAF ;

- Mme A est depuis le mois de janvier 2020 considérée comme allocataire unique de l'enfant ce qui apparait totalement inéquitable au regard de la résidence alternée pratiquée par les parents ; si l'article R. 521-2 du code de sécurité sociale prévoit le partage de la prestation " allocation familiale " en cas de désaccord des parents, la règle de l'unicité prévue à l'article R. 513-1 dudit code demeure par défaut concernant les autres prestations familiales ce qui apparait particulièrement injuste à l'égard de M. C qui a tout comme Mme A, " la charge effective et permanente de son enfant " tel que l'impose l'article L. 513-1 du code de la sécurité sociale ; la Cour de cassation a estimé dans un avis n° 006 0005 du 26 juin 2006 que dans la mesure où l'enfant D vit en alternance au domicile de chacun des parents et que ceux-ci assurent de manière identique les charges de celle-ci, la désignation de Mme A en qualité d'allocataire unique a pour effet d'exclure l'un des deux parents séparés du droit au bénéfice des prestations familiales et entraîne une discrimination fondée sur le sexe et la situation de famille et méconnaît l'intérêt supérieur de l'enfant ;

- il convient d'écarter l'exception d'incompétence présentée par la CAF du Var ; en vertu de l'article 23 de ladite ordonnance n° 2019-770 du 17 juillet 2019 relative à la partie législative du livre VIII du code de la construction et de l'habitation, la compétence de la juridiction administrative prend effet au 1er janvier 2020 et concerne l'ensemble des décisions prononcées à compter du 1er janvier 2020, quelle que soit la date d'implantation de l'indu ainsi que la période concernée par la régularisation ; en l'espèce, la décision attaquée est postérieure au 1er janvier 2020 ;

- le retrait de l'APL sans procédure préalable contradictoire méconnaît l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration ; il apparaît que la CAF du VAR a expressément demandé à Mme A d'aller déposer plainte pour usurpation d'identité à l'encontre de M. C dans le seul but de pallier sa propre négligence dans ce dossier.

Par des mémoires en défense enregistrés le 22 juin 2021 et le 30 décembre 2021, la CAF du Var demande au Tribunal de se déclarer incompétent pour statuer sur la requête de M. C.

Elle fait valoir que l'ouverture du droit à l'allocation de logement à caractère familial (ALF) en date du 1er juin 2019 a été appréciée en fonction de l'article L. 542-1 et suivants du code de la sécurité sociale, sachant que la modification législative qui regroupe l'ALF, l'allocation de logement à caractère social (ALS) et l'aide personnalisée au logement (APL) sous l'appellation " aides personnelles au logement " est entrée en vigueur le 1er septembre 2019.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu la décision du 4 janvier 2021 par laquelle le bureau d'aide juridictionnelle près le Tribunal judiciaire de Toulon a accordé l'aide juridictionnelle totale à M. C dans la présente instance.

Vu :

- le code de la construction et de l'habitation ;

- le code de la sécurité sociale ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles applicables devant les juridictions de l'ordre administratif ;

- le code de justice administrative.

La présidente du Tribunal a désigné M. F en application des dispositions de l'article R. 222-13 du code de justice administrative.

Le magistrat désigné a dispensé le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l'audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendu, au cours de l'audience publique du 5 mai 2022 :

- le rapport de M. Riffard, magistrat désigné ;

- les observations de Me Mercurio, représentant M. C ;

- et les observations de Mme E, représentant la CAF du Var.

Considérant ce qui suit :

1. M. C a présenté le 17 août 2018 une demande d'aide au logement pour son domicile situé 142 résidence les Katikias, 71 chemin de l'Escourche à Bandol dans lequel il héberge en résidence alternée sa fille D née le 9 octobre 2011. Le 15 décembre 2018, M. C et Mme A, la mère de l'enfant de laquelle il est séparé depuis juin 2018, ont signé une déclaration dans laquelle ils ont d'un commun accord, d'une part, désigné M. C comme allocataire unique pour l'ensemble des prestations de sécurité sociale et, d'autre part, demandé le partage entre eux des allocations familiales avec maintien du versement des autres prestations à M. C. Sur la base de ce document, un droit à l'ALF a été notamment ouvert à compter du 1er juin 2019 au profit de M. C. Toutefois, par une lettre datée du 6 décembre 2019 adressé à la CAF du Var, Mme A a réfuté avoir signé l'accord daté du 15 décembre 2018. Par lettre du 8 janvier 2020, la CAF du Var a informé M. C qu'il avait indûment perçu l'ALF, la prime d'activité et l'allocation de rentrée scolaire et qu'il était redevable de la somme de 3 196,60 euros. Le recours formé par M. C en ce qui concerne l'ALF a été rejeté par une décision du directeur de la CAF du Var du 18 août 2020, après avis de la Commission de recours amiable du 7 août 2020 lequel précise qu'une somme de 2 642 euros est due au titre de cette allocation au cours de la période du 1er juin 2019 au 31 décembre 2019, et non au titre de l'APL comme cela est mentionné de manière erronée dans la décision attaquée.

Sur l'exception d'incompétence opposée par la CAF du Var :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale : " Le contentieux de la sécurité sociale comprend les litiges relatifs : / 1° A l'application des législations et réglementations de sécurité sociale et de mutualité sociale agricole () ". Aux termes de l'article L. 211-16 du code de l'organisation judiciaire : " Des Tribunaux judiciaires spécialement désignés connaissent : / 1° Des litiges relevant du contentieux de la sécurité sociale défini à l'article L. 142-1 du code de la sécurité sociale, à l'exception de ceux mentionnés au 7° du même article L. 142-1 () ". Par ailleurs, l'article 23 de l'ordonnance du 17 juillet 2019, qui a créé l'article L. 825-1 du code de la construction et de l'habitation attribuant à la juridiction administrative la compétence pour connaître des recours contre les décisions prises en matière d'aides personnelles au logement, incluant les allocations de logement familiale et sociale désormais visées à l'article L. 821-1 de ce dernier code, dispose que le transfert de compétence des Tribunaux judiciaires spécialement désignés aux Tribunaux administratifs en ce qui concerne les aides personnelles au logement ne concerne que les décisions relatives à ces allocations nées à compter du 1er janvier 2020.

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 821-1 du code de la construction et de l'habitation désormais applicable, " () Les aides personnelles au logement comprennent : 1° L'aide personnalisée au logement ; / 2° Les allocations de logement : a) L'allocation de logement familiale ; / b) L'allocation de logement sociale. ". Et aux termes de l'article L. 825-3 du code de la construction et de l'habitation dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2020 : " Le directeur de l'organisme payeur statue, dans des conditions fixées par voie réglementaire, sur : / 1° Les contestations des décisions prises par l'organisme payeur au titre des aides personnelles au logement ou des primes de déménagement () ". Aux termes de l'article R. 825-1 du code de la construction et de l'habitation : " L'introduction d'un recours contentieux dirigé contre des décisions prises par un organisme payeur en matière d'aides personnelles au logement et de primes de déménagement est subordonnée à l'exercice préalable d'un recours administratif auprès de la commission de recours amiable prévue à l'article R. 142-1 du code de la sécurité sociale constituée auprès du conseil d'administration de l'organisme auteur de la décision contestée. / Ce recours administratif est régi par les dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre IV du code des relations entre le public et l'administration. La procédure définie par les articles R. 142-1 et R. 142-6 du code de la sécurité sociale lui est applicable ".

4. Lorsque l'un de ces organismes décide de récupérer un paiement indu d'aides personnelles au logement, remettant ainsi en cause des paiements déjà effectués, la personne qui en conteste le bien-fondé doit, avant de saisir le juge, former un recours administratif préalable auprès de la commission de recours amiable de cet organisme et la décision prise par le directeur de cet organisme, après avis de cette commission, se substitue à la décision initiale et est seule susceptible d'être contestée devant le juge administratif.

5. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions que les litiges relatifs à l'ALF et à l'ALS, prestations familiales appartenant au contentieux général de la sécurité sociale, peuvent faire l'objet de recours portés devant les tribunaux judiciaires spécialement désignés, si les services de la CAF se sont prononcés sur de tels indus par une décision antérieure au 1er janvier 2020. Il est constant que M. C a formé un recours administratif préalable à l'encontre de la décision du 8 janvier 2020, qui a été rejeté par une décision du 18 août 2020 du directeur de la CAF du Var. Cette décision étant intervenue après le 1er janvier 2020, le juge administratif est donc compétent pour connaître de la requête de M. C.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

6. Lorsque le recours dont il est saisi est dirigé contre une décision qui, remettant en cause des paiements déjà effectués, ordonne la récupération d'un indu de revenu de solidarité active, de prime exceptionnelle de fin d'année, de prime d'activité ou d'une prestation versée au titre du logement, il entre dans l'office du juge administratif d'apprécier, au regard de l'argumentation du requérant, le cas échéant, de celle développée par le défendeur et, enfin, des moyens d'ordre public, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction, la régularité comme le bien-fondé de la décision de récupération d'indu. Il lui appartient, s'il y a lieu, d'annuler ou de réformer la décision ainsi attaquée, pour le motif qui lui paraît, compte tenu des éléments qui lui sont soumis, le mieux à même, dans l'exercice de son office, de régler le litige. Pour apprécier le bien-fondé de cette décision, il examine les droits du requérant au cours de la période ayant donné lieu au constat de l'indu, au regard des textes applicables à cette période.

En ce qui concerne la régularité de la décision litigieuse :

7. Si, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ", l'article L. 121-2 du même code précise que : " Les dispositions de l'article L. 121-1 ne sont pas applicables : () 4° Aux décisions prises par les organismes de sécurité sociale () sauf lorsqu'ils prennent des mesures à caractère de sanction () ". La décision litigieuse de récupération d'un indu d'ALF par la CAF du Var, qui est un organisme de sécurité sociale, ne constitue pas une sanction. Dès lors, son édiction n'est pas soumise au respect des dispositions précitées de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne le bien-fondé de l'indu :

8. Aux termes de l'article L. 512-1 du code de la sécurité sociale : " Toute personne française ou étrangère résidant en France () ayant à sa charge un ou plusieurs enfants résidant en France, bénéficie pour ces enfants des prestations familiales dans les conditions prévues par le présent livre () ". L'article L. 511-1 de ce code prévoit que : " Les prestations familiales comprennent : / () 4o L'allocation de logement régie par les dispositions du livre VIII du code de la construction et de l'habitation / () " et son article L. 513-1 : " Les prestations familiales sont, sous réserve des règles particulières à chaque prestation, dues à la personne physique qui assume la charge effective et permanente de l'enfant ". L'article R. 513-1 énonce que : " La personne physique à qui est reconnu le droit aux prestations familiales a la qualité d'allocataire. / Sous réserve des dispositions de l'article R. 521-2, ce droit n'est reconnu qu'à une personne au titre d'un même enfant. / Lorsque les deux membres d'un couple assument à leur foyer la charge effective et permanente de l'enfant, l'allocataire est celui d'entre eux qu'ils désignent d'un commun accord. Ce droit d'option peut être exercé à tout moment. L'option ne peut être remise en cause qu'au bout d'un an, sauf changement de situation. Si ce droit d'option n'est pas exercé, l'allocataire est l'épouse ou la concubine. / En cas de divorce, de séparation de droit ou de fait des époux ou de cessation de la vie commune des concubins, et si l'un et l'autre ont la charge effective et permanente de l'enfant, l'allocataire est celui des membres du couple au foyer duquel vit l'enfant ". Enfin, aux termes de l'article L. 823-1 du code de la construction et de l'habitation, en vigueur le 1er septembre 2019 : " Le montant des aides personnelles au logement est calculé en fonction d'un barème défini par voie réglementaire. / Ce barème est établi en prenant en considération : / 1o La situation de famille du demandeur et le nombre de personnes à charge vivant habituellement au foyer ; () " et aux termes de l'article L. 823-2 du même code : " Pour effectuer le calcul découlant du 1o de l'article L. 823-1, l'enfant à charge est rattaché à la personne qui en assume la charge effective et permanente. / En cas de résidence alternée de l'enfant au domicile de chacun des parents telle que prévue à l'article 373-2-9 du code civil, mise en œuvre de manière effective, les parents désignent le bénéficiaire de l'aide. / Cependant, la charge de l'enfant pour le calcul des aides personnelles au logement est partagée entre les deux parents allocataires, soit sur demande conjointe des parents, soit si les parents sont en désaccord sur la désignation du bénéficiaire, selon des modalités définies par voie réglementaire ".

9. Il résulte des dispositions de ces dispositions que le législateur a entendu lier l'attribution des prestations familiales, au nombre desquelles figure l'allocation de logement, à la charge effective et permanente de l'enfant. Dans le cas où, à la suite du divorce, de la séparation de droit ou de fait des époux ou de la cessation de la vie commune des concubins, les parents exercent conjointement l'autorité parentale et bénéficient d'un droit de résidence alternée sur leur enfant mis en œuvre de manière effective et équivalente, l'un et l'autre de ces parents sont considérés comme assumant la charge effective et permanente de leur enfant au sens de ces dispositions. L'attribution d'une prestation familiale ne saurait dès lors être refusée à l'un des deux parents au seul motif que l'autre parent en bénéficie, sauf à ce que les règles particulières à cette prestation fixée par la loi y fassent obstacle ou à ce que l'attribution de cette prestation à chacun d'entre eux implique la modification ou l'adoption de dispositions relevant du domaine de la loi.

10. En l'espèce, la CAF du Var a justifié l'indu d'ALF au titre de la période litigieuse au motif que Mme A contestait formellement avoir signé la déclaration conjointe datée du 15 décembre 2018 et que, dans la mesure où aucun accord n'existait entre les parents quant à la désignation de l'allocataire unique, l'enfant ne pouvait être considéré comme étant à la charge exclusive de son père pour le calcul du droit à cette aide au logement.

11. D'une part, la règle, fixée au deuxième alinéa de l'article R. 513-1 du code de la sécurité sociale, selon laquelle, à défaut d'option des membres du couple pour désigner l'un d'entre eux d'un commun accord, l'allocataire est l'épouse ou la concubine, ne régit la désignation de l'allocataire que pour les membres d'un couple assumant au sein d'un même foyer la charge effective et permanente de l'enfant. Elle ne s'applique donc pas en cas de séparation des parents comme c'est le cas en l'espèce. D'autre part, le troisième alinéa de l'article R. 513-1 n'est pas applicable lorsque l'enfant est en résidence alternée. En l'espèce, il n'est pas contesté que M. C accueillait à son domicile, en résidence alternée, sa fille D au cours de la période courant de juin 2019 à décembre 2019, ce mode de résidence ayant d'ailleurs été fixé, pour la période postérieure, par la décision du juge aux affaires familiales près le Tribunal judiciaire de Toulon du 19 février 2020. Par suite, le requérant doit être regardé comme assumant, pour sa part, de manière effective et permanente la charge de l'enfant.

12. Par conséquent, en rejetant le recours administratif de M. C au motif qu'aucun accord n'existant entre les parents quant à la désignation de l'allocataire unique, l'enfant ne pouvait être considéré comme étant à la charge effective et permanente de son père pour le calcul du droit à l'aide au logement, la CAF du Var a commis une erreur de droit.

13. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède qu'il y a lieu d'annuler la décision du 18 août 2020 par laquelle le directeur de la CAF du Var a confirmé l'indu d'ALF, chiffré à 2 642 euros, qui a été mis à la charge de M. C pour la période du 1er juin 2019 au 31 décembre 2019 et de renvoyer ce dernier devant la CAF pour le calcul de ses droits au titre de cette période.

Sur les conclusions portant sur la période s'ouvrant à compter de janvier 2020 :

14. M. C demande au juge administratif d'ordonner une alternance annuelle de la qualité d'allocataire unique entre les parents à compter de janvier 2020. Toutefois, cette période n'étant pas comprise dans la période ayant donné lieu au constat de l'indu, il y a lieu de rejeter cette demande.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Le présent jugement implique nécessairement que la CAF réexamine les droits de M. C à l'ALF au titre de la période du 1er juin 2019 au 31 décembre 2019 en retenant que son enfant doit être regardé comme étant pour moitié à sa charge et pour moitié à la charge de sa mère.

Sur les frais du litige :

16. M. C ayant obtenu le bénéfice de l'aide juridictionnelle, son avocat peut se prévaloir des dispositions des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce et sous réserve que Me Mercurio, avocat de M. C, renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat, de mettre à la charge de la CAF du Var la somme de 1 500 euros à verser à Me Mercurio.

DECIDE

Article 1er : La décision du directeur de la CAF du Var du 18 août 2020 est annulée.

Article 2 : M. C est renvoyé devant la CAF du Var pour la détermination de ses droits à l'ALF pour la période du 1er juin 2019 au 31 décembre 2019, selon les modalités prévues au point 15.

Article 3 : Il est enjoint à la CAF du Var de réexaminer les droits de M. C à l'ALF au titre de la période du 1er juin 2019 au 31 décembre 2019 et de lui verser, le cas échéant, les sommes correspondantes.

Article 4 : L'Etat versera à Me Mercurio, avocat de M. C, la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) au titre des dispositions des articles 37 de la loi du 10 juillet 1991 et L. 761-1 du code de justice administrative, sous réserve que celui-ci renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l'Etat à l'aide juridictionnelle.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. B C, à Me Mercurio, au directeur de la CAF du Var et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 novembre 2022.

Le magistrat désigné,

Signé :

D. F

La greffière,

Signé :

G. RICCI

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.