Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2003244

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 20 novembre 2020, la société par actions simplifiée (SAS) Valorisation Aménagement Recyclage et Environnement, dite Var Environnement, représentée par Me Keita, demande au tribunal :

1°) d'annuler les arrêtés du 11 juin 2020 par lesquels le préfet du Var lui a infligé une amende de 15 000 euros toutes taxes comprises et a consigné une somme d'un montant de 234 193 euros toutes taxes comprises concernant la reprise, le transport et l'évacuation de 21 824 tonnes de terres ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le rapport de l'inspecteur de l'environnement du 11 février 2020 n'a pas été produit ni même soumis au contradictoire alors que les faits relatés dans l'arrêté en litige sont partiellement tirés de ce rapport ; dès lors, l'arrêté en litige est insuffisamment motivé, en méconnaissance des article L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration ;

- l'arrêté en litige retient à tort qu'elle n'a pas respecté la mise en demeure du 18 juin 2018, qu'elle a commis un manquement caractérisé et qu'elle n'a pas justifié le motif de l'absence de respect de cette mise en demeure, alors qu'elle a au contraire fait état de difficultés à gérer son stock de déchets inertes et fait preuve de bonne volonté ; par suite, cet arrêté est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- elle suggère de retenir, pour le calcul de la consignation, un coût de traitement des déchets de 3,5 euros par tonne.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 décembre 2022, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

La clôture immédiate de l'instruction est intervenue par une ordonnance du 30 janvier 2023 à 11h09.

Un mémoire, produit par la société requérante, a été enregistré le 30 janvier 2023 à 16h05, postérieurement à la clôture de l'instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le codes relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique,

- et les observations de Me Keita, pour la société Var Environnement.

Considérant ce qui suit :

1. La société Var Environnement exploite une plateforme de valorisation de déchets, installation classée pour la protection de l'environnement située depuis 2004 au lieu-dit " La Verrerie Vieille ", sur le territoire de la commune de Tourrettes. Par un arrêté du 8 octobre 2015, le préfet du Var l'a autorisée à augmenter la capacité de traitement de l'exploitation afin de la porter à 161 000 tonnes par an ainsi qu'à diversifier le type de déchets traités. Par un arrêté du 18 juin 2018, l'exploitant a été mis en demeure de respecter des prescriptions techniques, et notamment d'évacuer un important stock de terres stériles. Relevant que l'exploitant n'avait pas déféré à cette mise en demeure, par des arrêtés du 11 juin 2020, le préfet du Var lui a infligé une amende de 15 000 euros toutes taxes comprises et a consigné une somme d'un montant de 234 193 euros toutes taxes comprises concernant la reprise, le transport et l'évacuation des terres stériles. La consignation a été ramenée à un montant total de 42 993 euros par un arrêté modificatif du 11 juin 2021, puis portée à 78 800 euros par un arrêté modificatif du 1er mars 2022. Par la présente requête, la société Var Environnement demande au tribunal d'annuler les arrêtés du 11 juin 2020.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () doivent être motivées les décisions qui : 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; 2° Infligent une sanction () ". Aux termes de l'article L. 211-5 du même code : " La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

3. L'arrêté en litige indique les dispositions dont il est fait application, notamment les articles L. 171-8 et L. 171-2 du code de l'environnement. Il mentionne également précisément les considérations de fait qui en constituent le fondement, c'est-à-dire l'absence de respect par la société requérante de la mise en demeure du 18 juin 2018 concernant l'évacuation de terres stériles en trois phases successives et annuelles de 47 000 tonnes, cette dernière n'ayant procédé qu'à l'évacuation de 25 176 tonnes de déchets inertes sur une période de 18 mois. La seule circonstance qu'un rapport de l'inspecteur de l'environnement du 11 février 2020 constatant ces manquements n'aurait pas été joint à cet arrêté est sans aucune influence sur sa motivation alors qu'à la seule lecture des arrêtés en litige, la société requérante a été en mesure de comprendre sans ambiguïté les manquements qui lui étaient reprochés, les dispositions fondant l'amende et la consignation qui lui ont été infligés ainsi que les modalités de calcul de ces dernières. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 211-2 et L. 211-5 du code des relations entre le public et l'administration manque en fait et doit en conséquence être écarté.

4. En second lieu, le rapport du 11 février 2020 se borne à analyser les réponses apportées par la société requérante à un rapport en date du 29 octobre 2019, qui lui avait été transmis dans le cadre de la mise en œuvre de la procédure contradictoire. Ainsi, la société requérante a été mise à même de présenter ses observations sur les manquements qui lui étaient reprochés. Par suite, la circonstance que le rapport du 11 février 2020, n'aurait pas été communiqué à la société requérante n'a pas porté atteinte au caractère contradictoire de la procédure.

En ce qui concerne la légalité interne :

5. Aux termes de l'article L. 171-8 du code de l'environnement : " I.-Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d'inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l'autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l'obligation d'y satisfaire dans un délai qu'elle détermine. En cas d'urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l'environnement. II.-Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d'urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article ou aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l'article L. 171-7, l'autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : 1° Obliger la personne mise en demeure à consigner entre les mains d'un comptable public avant une date déterminée par l'autorité administrative une somme correspondant au montant des travaux ou opérations à réaliser () 4° Ordonner le paiement d'une amende administrative au plus égale à 15 000 € () et une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € (). Les amendes et les astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement () ".

6. Il résulte des dispositions de l'article L. 171-11 du code de l'environnement que les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 et L. 171-10 de ce code, au titre des contrôles administratifs et mesures de police administrative en matière environnementale, sont soumises à un contentieux de pleine juridiction. Il appartient au juge de ce contentieux de pleine juridiction de se prononcer sur l'étendue des obligations mises à la charge des exploitants par l'autorité compétente au regard des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue.

7. Il résulte de l'instruction que l'autorisation d'exploiter dont bénéficie la société requérante au titre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement n'a ni pour objet, ni pour effet de l'autoriser à exploiter une installation de stockage de déchets inertes, le stockage de déchets sur site n'étant que temporaire, ceux-ci ayant vocation à être traités puis réexpédiés rapidement. Ainsi, l'arrêté d'autorisation du 8 octobre 2015 dispose notamment que " l'exploitant doit être en mesure de justifier () qu'à chaque instant la quantité () de déchets inertes présents sur le site est limitée à 4 050 m3 () ". Toutefois, des constats d'huissier réalisés les 8 avril 2015 et 22 avril 2016 ont constaté la présence de dépôts de terre, de rochers et de pierres constituant des monticules de plusieurs mètres de hauteur, ainsi que des amas stockés de manière permanente depuis plusieurs années. Ainsi, la société Var Environnement ne respecte pas les prescriptions des arrêtés d'autorisation d'exploiter. Le dossier de " porter à la connaissance du préfet " en date du 13 juillet 2017, déposé par la société requérante, mentionne la présence, sur le site de l'installation classée, d'un stock de déchets inertes de 88 000 m3 qualifié d'" historique ". Un rapport de l'inspection des installations classées en date du 13 février 2018 relève que " la différence entre le volume mentionné dans le dossier déposé en 2014 et celui évalué par l'exploitant dans son dossier de porter à connaissance est très importante (83 950 m3 soit 134 320 t), ce qui laisse supposer que ce volume différentiel est le fait d'apports postérieurs au dépôt d'autorisation de 2014 ". Si l'exploitant proposait une évacuation de ce stock de 140 000 tonnes sur une durée de dix ans, cette proposition n'a pas été considérée comme acceptable par les services de l'Etat dans la mesure où ces dépôts particulièrement importants génèrent un impact paysager néfaste alors que l'installation se situe au sein d'une zone naturelle, que cette présence constitue une méconnaissance des rubriques de la nomenclature des installations classées pour la protection de l'environnement au titre desquelles l'installation avait été autorisée, constituant ainsi l'exploitation illégale d'une installation de stockage de déchets inertes, et que les dépôts présentent un risque de glissement de terrain. En outre, il a été relevé que le stock de déchets inertes était en augmentation depuis la délivrance de l'autorisation d'exploiter, alors au contraire que l'exploitant s'était engagé à procéder à son élimination, méconnaissant ainsi de nombreuses prescriptions applicables à cette installation, telle la superficie de l'aire de la station de transit des matériaux, la hauteur maximale de stockage, de treize mètres au lieu de trois, et les modalités de calcul des garanties financières. En réponse, la société a indiqué, de façon paradoxale, dans son courrier du 13 mars 2018, que ce stock historique, qu'elle impute essentiellement à l'ancien exploitant, avait, au moment du dépôt et de l'instruction de sa demande d'autorisation d'exploiter, rapidement vocation à disparaître, dans un délai alors estimé à un ou deux ans, mais que désormais, l'évacuation de ce stock en un an couterait 1 400 000 euros et ne serait pas réalisable économiquement car elle mettrait en péril sa survie, sollicitant un délai de six ou sept ans, sans pour autant justifier ses allégations.

8. Par un arrêté du 18 juin 2018, la société a notamment été mise en demeure, sous un délai de deux mois, d'adresser des plans et un inventaire précis des matériaux, sous un délai de trois mois, de faire réaliser une étude concernant la stabilité des talus, et, sous un délai de 36 mois, de limiter la superficie de l'aire de transit de produits minéraux à 10 845 m2, de respecter la hauteur maximale de stockage des déchets fixée à trois mètres et de procéder à l'élimination complète du stock de terres stériles présent sur le site représentant un volume total de 88 000 m3, soit 140 000 tonnes, en trois phases successives annuelles de 47 000 tonnes, vers des installations dûment autorisées à cet effet. Par un rapport du 29 octobre 2019 complété par un rapport du 11 février 2020, l'inspection des installations classées pour la protection de l'environnement relève que plus d'un an après notification de la mise en demeure, l'exploitant avait lui-même indiqué n'avoir évacué que 20 135 m3 de matériaux, soit 32 216 tonnes, se prévalant d'une météo défavorable sans pour autant produire le registre des sorties de ces matériaux. Toutefois, ces rapports relèvent que, d'après les plans topographiques transmis par l'exploitant, le volume évacué représente en réalité seulement 25 176 tonnes, sur une période de 18 mois, ce qui méconnait nettement la mise en demeure du 18 juin 2018, ce que l'exploitant a tenté de dissimuler en transmettant des données parcellaires.

9. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que la société requérante, qui ne pouvait ignorer ses obligations, a fait preuve d'une négligence particulièrement importante et ne s'est pas préoccupée de respecter les prescriptions de l'autorisation d'exploiter dont elle disposait, situation dont elle avait pleinement conscience dès le dépôt de sa demande d'autorisation d'exploiter, en 2014. Elle ne justifie de la réalisation d'aucune diligence pour se conformer à ses obligations pendant une période particulièrement longue, mais elle a au contraire continué à accroître le stock de matériaux présents sur le site en tout illégalité, qui représente ainsi plus de 20 fois le stock autorisé. Elle n'a pas davantage respecté les termes de la mise en demeure du 18 juin 2018 qui lui a été adressée, alors pourtant que le préfet lui a laissé un délai de trois ans pour évacuer son stock de déchets inertes, en lui fixant un objectif de matériaux à évacuer réaliste de seulement 47 000 tonnes par an, qu'elle est loin d'honorer. Les éléments précités établissent que la société n'est pas davantage fondée à soutenir qu'elle a fait preuve de " bonne volonté " et n'a pas commis de " manquement caractérisé ", alors au contraire qu'elle ne s'est pas conformée à ses obligations et à ses engagements, puisqu'elle n'a pas mis en œuvre les diligences nécessaires pour respecter la mise en demeure du 18 juin 2018 sans, au surplus, produire d'éléments concret de nature à justifier ses retards d'exécution. Enfin, il ne résulte pas de l'instruction, et notamment de l'arrêté du 1er mars 2022, que les manquements auraient cessé à la date du présent jugement, justifiant qu'il soit mis fin à la consignation.

10. Ainsi, compte-tenu de la gravité et de la persistance des manquements, l'amende d'un montant de 15 000 euros est proportionnée à la gravité des manquements constatés, tels qu'énoncés ci-dessus. Enfin, la consignation a été ramenée à un montant total de 42 993 euros par un arrêté modificatif du 11 juin 2021, puis porté à 78 800 euros par un arrêté modificatif du 1er mars 2022, le préfet se fondant sur un coût d'élimination de 1,97 euros toutes taxes comprises par tonne de matériaux via un traitement in situ, inférieur à celui dont la société requérante se prévaut dans ses écritures. Par suite, tant l'amende que la consignation sont fondées.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision en litige.

Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme que la société requérante demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Valorisation Aménagement Recyclage et Environnement est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée Valorisation Aménagement Recyclage et Environnement et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires

Copie en sera adressée au préfet du Var.

Délibéré après l'audience du 13 avril 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Bernabeu, présidente,

Mme Carotenuto, première conseillère,

M. Sportelli, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 mai 2023.

Le rapporteur,

signé

T. B

La présidente,

signé

M. A

La greffière,

signé

E. PERROUDON

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice, à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Et par délégation,

La greffière.