Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2003452

Vu la procédure suivante :

Par une requête et quatre mémoires enregistrés les 10 décembre 2020, 27 octobre 2021, 6 mai et 21 octobre 2022 et 12 janvier 2023, M. C B, représenté par Me Chevallier, demande, dans le dernier état de ses écritures, au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 19 juin 2020 par lequel le maire de la commune du Thoronet a, au nom de l'Etat, refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la restauration d'une ancienne construction à destinations d'habitation et agricole ;

2°) d'enjoindre à la commune et à l'Etat, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard, et à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 1 000 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens.

Il soutient que :

- l'arrêté a été édicté par une autorité incompétente ;

- il est illégal dès lors que le projet respecte les dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme ;

- il est illégal dès lors que le projet respecte les dispositions de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme ;

- il est illégal dès lors que le projet respecte les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.

Par trois mémoires en défense enregistrés les 16 avril 2021, 4 janvier et 30 juin 2022,

la commune du Thoronet, représentée par Me Parisi, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du requérant la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens sont infondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2022, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens sont infondés.

Par une ordonnance du 12 janvier 2023, la clôture a été fixée au 1er février 2023.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte, le maire de la commune du Thoronet ayant refusé le permis de construire au nom de l'Etat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Martin, rapporteure,

- les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique,

- les observations de Me Chevallier, représentant le requérant,

- les observations de Me Mothere, substituant Me Parisi, représentant la commune,

- le préfet du Var n'étant ni présent ni représenté.

Considérant ce qui suit :

1. M. C B est propriétaire des parcelles cadastrées section BK nos 15, 16, 17, 18, 19, 20 et 25 situées dans le hameau des Maures dans la commune du Thoronet. Le 3 mars 2020, il a déposé auprès des services communaux un dossier de permis de construire en vue de la restauration d'une ancienne construction à destinations d'habitation et agricole. Le maire de la commune du Thoronet a, au nom de l'Etat, par arrêté du 19 juin 2020, refusé le permis de construire sollicité. Par sa requête, M. B demande l'annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les dispositions applicables :

2. Aux termes de l'article L. 410-1 du code de l'urbanisme : " Le certificat d'urbanisme, en fonction de la demande présentée : / a) Indique les dispositions d'urbanisme, les limitations administratives au droit de propriété et la liste des taxes et participations d'urbanisme applicables à un terrain ; / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l'opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l'état des équipements publics existants ou prévus. / Lorsqu'une demande d'autorisation ou une déclaration préalable est déposée dans le délai de dix-huit mois à compter de la délivrance d'un certificat d'urbanisme, les dispositions d'urbanisme, le régime des taxes et participations d'urbanisme ainsi que les limitations administratives au droit de propriété tels qu'ils existaient à la date du certificat ne peuvent être remis en cause à l'exception des dispositions qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique ". Aux termes de l'article R. 410-12 du code précité : " A défaut de notification d'un certificat d'urbanisme dans le délai fixé par les articles R. 410-9 et R. 410-10, le silence gardé par l'autorité compétente vaut délivrance d'un certificat d'urbanisme tacite. Celui-ci a exclusivement les effets prévus par le quatrième alinéa de l'article L. 410-1, y compris si la demande portait sur les éléments mentionnés au b de cet article ". L'article L. 410-1 du code de l'urbanisme a pour effet de garantir à la personne à laquelle a été délivré un certificat d'urbanisme, quel que soit son contenu, un droit à voir sa demande de permis de construire déposée durant les dix-huit mois qui suivent, examinée au regard des dispositions d'urbanisme applicables à la date de ce certificat, à la seule exception de celles qui ont pour objet la préservation de la sécurité ou de la salubrité publique.

3. Il ressort des pièces du dossier que le maire de la commune du Thoronet a délivré à M. B, le 10 janvier 2019, après l'intervention d'un certificat tacite le 8 janvier 2019, un certificat d'urbanisme positif précisant que les parcelles cadastrées section BK nos 15, 16, 17, 18, 19, 20 et 25 pouvaient être utilisées pour l'opération qu'il envisageait de restauration d'une ancienne construction pour une destination mixte à usage agricole et habitation. La demande de permis de construire, déposée le 5 mars 2020, soit dans un délai de dix-huit mois, est donc régie par les dispositions d'urbanisme applicable à la date de délivrance du certificat d'urbanisme.

En ce qui concerne l'examen des moyens :

4. En premier lieu, aux termes de l'article L. 174-1 du code de l'urbanisme : " Les plans d'occupation des sols qui n'ont pas été mis en forme de plan local d'urbanisme, en application du titre V du présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5. / La caducité du plan d'occupation des sols ne remet pas en vigueur le document d'urbanisme antérieur. / A compter du 1er janvier 2016, le règlement national d'urbanisme mentionné aux articles L. 111-1 et L. 422-6 s'applique sur le territoire communal dont le plan d'occupation des sols est caduc ". Aux termes de l'article L. 174-3 du code précité : " Lorsqu'une procédure de révision du plan d'occupation des sols a été engagée avant le 31 décembre 2015, cette procédure peut être menée à terme en application des articles L. 123-1 et suivants, dans leur rédaction issue de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, sous réserve d'être achevée au plus tard le 26 mars 2017 ou, dans les communes d'outre-mer, le 26 septembre 2018. Les dispositions du plan d'occupation des sols restent en vigueur jusqu'à l'approbation du plan local d'urbanisme et au plus tard jusqu'à cette dernière date. ". Aux termes de l'article L. 422-1 du même code : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire () et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu, ainsi que dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale après la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové. Dans les communes qui se sont dotées d'une carte communale avant cette date, le maire est compétent, au nom de la commune, après délibération du conseil municipal. En l'absence de décision du conseil municipal, le maire est compétent, au nom de la commune, à compter du 1er janvier 2017. Lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, il est définitif ; () ". Aux termes de l'article L. 422-5 du code précité : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; () ". Il résulte des dispositions précitées que, lorsque le plan d'occupation des sols d'une commune est devenu caduc, le maire doit recueillir l'avis conforme du préfet sur les demandes de permis de construire.

5. Il est constant que le plan d'occupation des sols de la commune du Thoronet est, à défaut d'approbation d'un plan local d'urbanisme à la date du 1er janvier 2016, devenu caduc.

Il résulte des dispositions précitées que le transfert de compétence intervenu au bénéfice de la commune lorsqu'elle s'est dotée d'un plan d'occupation des sols présente un caractère définitif. Dès lors, à la date de l'arrêté attaqué, le 19 juin 2020, le maire de la commune du Thoronet était compétent, au nom de la commune, pour statuer sur la demande de permis de construire déposée par M. B le 3 mars 2020, demande qui devait être, conformément à ce qui a été dit au point 3 du présent jugement, examinée selon les dispositions applicables à la date du 10 janvier 2019. Dans ces conditions, le maire de la commune de Thoronet ne pouvait refuser la demande de permis de construire au nom de l'Etat. Par suite, le moyen soulevé d'office par le tribunal tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être accueilli.

6. En deuxième lieu, l'arrêté attaqué a été signé par M. A, 2ème adjoint au maire. Il ressort des pièces du dossier que ce dernier a reçu, par arrêté n° 2020/06 du 29 mai 2020, régulièrement affiché le 29 mai 2020, délégation de signature du maire de la commune du Thoronet, aux fins de signer notamment les autorisations d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme :

" En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Aux termes de l'article L. 111-4 du code précité, alors applicable : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / 1° L'adaptation, le changement de destination, la réfection, l'extension des constructions existantes ou la construction de bâtiments nouveaux à usage d'habitation à l'intérieur du périmètre regroupant les bâtiments d'une ancienne exploitation agricole, dans le respect des traditions architecturales locales ; () ".

8. Pour refuser le permis de construire sollicité par M. B, le maire s'est notamment fondé sur la circonstance que les terrains ne sont pas intégrés dans l'une des parties urbanisées de la commune au sens des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme et qu'ils ne relèvent pas de l'une des exceptions prévues à l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, notamment de celles du 1° dès lors que, la construction existante s'apparentant à une ruine,

le projet doit être regardé comme portant sur une construction neuve.

9. D'une part, les dispositions précitées interdisent en principe, en l'absence de plan local d'urbanisme ou de carte communale opposable aux tiers ou de tout document d'urbanisme en tenant lieu, les constructions implantées "en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune", c'est-à-dire des parties du territoire communal qui comportent déjà un nombre et une densité significatifs de constructions. Il en résulte qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées.

10. Il ressort des pièces du dossier que les terrains d'assiette du projet, dont la superficie est de 16 883 m², essentiellement boisés avec une ancienne construction, se situent à l'ouest de quelques habitations à proximité immédiate et de quelques habitations éparses dans un rayon plus large. S'il est constant que ces terrains sont desservis par les réseaux d'eau et d'électricité, cette zone ne peut, eu égard au nombre de constructions existantes, être caractérisée de partie urbanisée de la commune au sens des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme.

11. D'autre part, pour l'application des dispositions précitées, une construction doit être regardée comme existante si elle est reconnue comme légalement construite et si la majorité des fondations ou des éléments hors fondations déterminant la résistance et la rigidité de l'ouvrage remplissent leurs fonctions. Une ruine ne peut pas être considérée comme une construction existante.

12. Il ressort des pièces du dossier et notamment des photographies produites,

que le bâtiment, objet des travaux projetés, est totalement dépourvu de toiture, comporte des murs très abîmés et est envahi par la végétation. Eu égard à son état de délabrement, le bâtiment doit être regardé comme étant à l'état de ruine et ne pouvait, dès lors, être considéré comme

une construction existante au sens des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'absence de méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-4

du code de l'urbanisme doit être écarté.

13. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme :

" En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature, par sa localisation ou sa destination : / 1° A favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants, en particulier lorsque ceux-ci sont peu équipés ; () ".

14. Pour refuser le permis de construire sollicité par M. B, le maire s'est notamment fondé sur les dispositions de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme dès lors que le projet conduit à une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants.

15. Il résulte de ce qui a été dit au point 10 du présent jugement que le projet est situé en dehors de l'une des parties urbanisées de la commune en raison du faible nombre de constructions environnantes. Il ressort des pièces du dossier que les terrains d'assiette du projet, s'ils sont situés à proximité immédiate des quelques constructions existantes, ont une superficie de 16 883 m² entièrement boisée, à l'exception de quelques ruines situées sur les parcelles cadastrées section BK nos 15 à 18. Dans ces conditions, le projet est de nature à favoriser une urbanisation dispersée incompatible avec la vocation des espaces naturels environnants. Par suite, le moyen tiré de l'absence de méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-14 du code de l'urbanisme doit être écarté.

16. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme :

" Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ". En vertu de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, lorsqu'un projet de construction est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique, le permis de construire ne peut être refusé que si l'autorité compétente estime, sous le contrôle du juge, qu'il n'est pas légalement possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis, d'accorder le permis en l'assortissant de prescriptions spéciales qui, sans apporter au projet de modifications substantielles nécessitant la présentation d'une nouvelle demande, permettraient d'assurer la conformité de la construction aux dispositions législatives et réglementaires dont l'administration est chargée d'assurer le respect.

17. Pour refuser le permis de construire sollicité par M. B, le maire s'est notamment fondé, après avoir consulté la direction départementale de défense extérieur contre l'incendie du département du Var, sur la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-2

du code de l'urbanisme à défaut pour le projet de prévoir une réserve d'eau suffisante à moins de 200 mètres.

18. Si le requérant soutient que le maire n'a pas précisé le risque incendie existant sur le terrain d'assiette du projet, il ressort des pièces du dossier que le projet, qui est situé au sein d'une vaste zone boisée, est classé, par le plan départemental de protection des forêts contre les incendies, comme présentant un enjeu " très élevé ". Or, il est constant que le projet ne prévoit une réserve d'eau que de 30 m3 sur la parcelle cadastrée section BK n° 25 et que le PEI le plus proche se situe à 1 220 mètres de l'entrée du projet. Toutefois, M. B soutient que le maire aurait pu délivrer le permis de construire en l'assortissant d'une prescription spéciale tenant notamment à la réalisation d'une cuve d'une capacité de 120 m3. Dans ces conditions, et alors qu'une telle prescription, qui est précise et limitée, était possible, au vu du dossier et de l'instruction de la demande de permis et compte tenu des caractéristiques du terrain d'assiette, le requérant est fondé à soutenir que l'arrêté aurait pu faire l'objet d'une prescription spéciale permettant la conformité du projet aux dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme. Par suite, le moyen doit être accueilli.

19. Si le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme n'est pas au nombre de ceux qui peuvent fonder le rejet de la demande de permis de construire de M. B, le maire de la commune du Thoronet aurait pris la même décision en se fondant seulement sur la méconnaissance des dispositions des articles L. 111-4 et R. 111-14 du code de l'urbanisme. Toutefois, le vice d'incompétence entache d'illégalité le permis de construire refusé à M. B. Dans ces conditions, l'arrêté doit être annulé.

Sur l'injonction et l'astreinte :

20. Aux termes de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'un refus opposé à une demande d'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol ou l'opposition à une déclaration de travaux régies par le présent code a fait l'objet d'une annulation juridictionnelle, la demande d'autorisation ou la déclaration confirmée par l'intéressé ne peut faire l'objet d'un nouveau refus ou être assortie de prescriptions spéciales sur le fondement de dispositions d'urbanisme intervenues postérieurement à la date d'intervention de la décision annulée sous réserve que l'annulation soit devenue définitive et que la confirmation de la demande ou de la déclaration soit effectuée dans les six mois suivant la notification de l'annulation au pétitionnaire ".

21. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou d'utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

22. Il résulte de ce qui a été dit au point 19 du présent jugement que les conclusions à fin d'injonction, ainsi que celles tendant au prononcé d'une astreinte, présentées par M. B doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

23. En premier lieu, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme demandée par la commune du Thoronet au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens soit mise à la charge de M. B qui n'a pas la qualité de partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de la commune du Thoronet la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

24. En second lieu, la présente instance n'ayant donné lieu à aucun dépens au sens de l'article R. 761-1 du code de justice administrative, les conclusions de M. B tendant à ce que les dépens soient mis à la charge de la commune de Thoronet doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 19 juin 2020 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Les conclusions de la commune du Thoronet présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. C B, à la commune du Thoronet et au préfet du Var.

Copie en sera adressée sans délai au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Draguignan, en application des dispositions de l'article R. 751-10 du code de justice administrative.

Délibéré après l'audience du 4 octobre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

M. Quaglierini, premier conseiller,

Mme Martin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 octobre 2024.

La rapporteure,

signé

K. Martin

Le président,

signé

J.-F. Sauton

Le greffier,

signé

P. Bérenger

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Le greffier.