Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2003599

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 21 décembre 2020, 1er août 2022 et 15 novembre 2022, Mme C B, représentée par Me Faure-Bonaccorsi, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté de refus de permis de construire en date du 12 octobre 2020 par lequel le maire de la commune de Saint-Tropez lui a refusé la construction d'une maison en R+1 avec garage, sur un terrain situé 7 chemin de Capon et cadastré section AO n° 25 et 98 d'une superficie de 6 400 mètres carrés sur le territoire communal ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Tropez de délivrer, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente décision, le permis de construire sollicité ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Tropez une somme de 5 000 euros à lui verser sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision attaquée est entachée d'une incompétence de son auteur ; la commune devra établir que le maire a été empêché de signer cet arrêté ;

- le terrain d'assiette du projet est raccordé à l'ensemble des réseaux, est entouré de bâtiments existants et se situe au sein d'une zone déjà urbanisée ; 6 parcelles construites se trouvent dans un rayon de 50 mètres autour du terrain d'assiette du projet ; 47 parcelles construites se trouvent dans un cercle de 150 mètres autour du terrain d'assiette du projet ;

- la construction envisagée est implantée au sud du terrain d'assiette du projet, à proximité immédiate de plusieurs maisons à usage d'habitation ;

- l'avis conforme défavorable du préfet du Var sur la demande est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ; la décision attaquée est illégale par exception d'illégalité de cet avis conforme défavorable illégal ;

- cet avis défavorable du préfet du Var est entaché d'erreur d'appréciation en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; le terrain d'assiette du projet est raccordé à l'ensemble des réseaux publics (voirie, adduction d'eau, d'électricité, assainissement) ; par ailleurs, deux bornes incendie se situent sur le chemin du Capon, voie d'accès au terrain en cause, situées à 206 et 228 mètres du terrain d'assiette du projet ; outre de nombreuses constructions à usage d'habitation à proximité immédiate du projet, se trouve un hôtel également à proximité ; le terrain concerné est entouré de diverses constructions établissant un caractère urbanisé, et ces maisons sont très proches du terrain litigieux ; l'urbanisation est continue depuis le centre-ville jusqu'au terrain d'assiette du projet ; en outre, le terrain d'assiette du projet est entouré de constructions ; les proportions de la construction projetée sont similaires aux constructions environnantes ; le terrain de la requérante est donc largement urbanisé et en continuité avec l'agglomération au sens de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme ; le secteur considéré est toujours identifié comme appartenant à l'agglomération tropézienne, alors même que cette zone a été réduite de 580 à 460 hectares par rapport au plan local d'urbanisme de 2013 ; le Plan d'aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d'urbanisme identifie le secteur concerné comme se situant au sein de l'agglomération tropézienne ; le tribunal administratif de Toulon a, par un jugement devenu définitif, du 1er février 2016, reconnu que la zone litigieuse était située en continuité de l'agglomération de Saint-Tropez ; le terrain d'assiette n'est pas situé au sein d'une zone soumise à autorisation de défrichement ;

- l'avis défavorable du préfet du Var est également entaché d'erreur d'appréciation en ce qui concerne le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ; le terrain litigieux est inclus dans une zone agglomérée comportant une certaine densité de constructions et est desservi par l'ensemble des réseaux publics ; le terrain est entouré de plus de 50 constructions dans un rayon de 200 mètres ; en outre, le projet de la requérante n'a pas au regard de sa nature et de sa densité pour effet d'étendre le périmètre de la partie urbanisée de la commune et compte tenu de la géographie des lieux et de la desserte par des voies d'accès ; la construction projetée sera située à moins de 60 mètres des autres constructions existantes autour du projet ;

- l'avis de l'architecte des bâtiments de France, qui est visé par l'arrêté litigieux, est un avis simple qui ne lie pas l'autorité administrative ; en outre, le projet en litige ne porte nullement atteinte au caractère des lieux ; la construction projetée ne sera pas visible depuis le domaine public dont elle est distante de 75 mètres ;

- il n'est pas établi que l'avis conforme défavorable ait été signé par une autorité compétente ;

- l'avis du préfet du Var tout comme la décision attaquée sont entachés d'un défaut d'examen sérieux car il est indiqué que la demande porte sur la construction d'une maison en R+1 et non pas d'un plain-pied ; il n'y a pas de coupures d'urbanisation au nord, à l'est et à l'ouest du projet car les seules coupures d'urbanisation identifiées comme telles dans le plan local d'urbanisme sont au nombre de deux et sont situées à plus de deux kilomètres du terrain d'assiette du projet.

Par des mémoires en défense enregistrés les 3 janvier 2022 et 20 septembre 2022, la commune de Saint-Tropez, représentée par Me Bernard-Chatelot conclut au rejet de la requête et demande à ce qu'il soit mis à la charge de la requérante une somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 21 novembre 2022, la clôture d'instruction a été fixée au 20 décembre 2022 à 12 heures.

Par une lettre du 11 octobre 2023, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que la décision à intervenir était susceptible d'être fondée d'une part sur l'application du plan d'occupation des sols et non du règlement national d'urbanisme, comme l'indique la décision attaquée, aux parcelles litigieuses à la date de la décision attaquée, en application des dispositions combinées des articles L. 174-6 et L. 600-12 du code de l'urbanisme et de la jurisprudence du Conseil d'Etat M. A, 3/04/2020, 436549 en B, suite à l'annulation, par le tribunal administratif de Toulon, devenue définitive, le 1er février 2016, de la zone UE du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Tropez dans laquelle se trouvaient lesdites parcelles, d'autre part sur l'irrecevabilité du moyen soulevé par la requérante tiré du défaut d'examen sérieux de la demande de permis de construire car ce moyen, qui relève d'une cause juridique distincte de la légalité interne, et qui n'est pas d'ordre public, ne pouvait ainsi pas être soulevé après l'expiration du délai de recours contentieux, intervenu deux mois après la notification de la décision attaquée, soit le 23 décembre 2020.

Par un mémoire enregistré le 13 octobre 2023, la commune de Saint-Tropez a répondu au moyen d'ordre public soulevé par le tribunal.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- l'ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 octobre 2023 :

- le rapport de M. Bailleux ;

- les conclusions de M. Riffard, rapporteur public ;

- et les observations de Me Faure-Bonaccorsi, représentant Mme B.

Considérant ce qui suit :

Sur les dispositions applicables au présent litige :

1. L'article L. 174-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de l'article 34 de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dispose que : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale intervenant après le 31 décembre 2015 ayant pour effet de remettre en application le document immédiatement antérieur, en application de l'article L. 600-12, peut remettre en vigueur, le cas échéant, le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur. / Le plan d'occupation des sols immédiatement antérieur redevient applicable pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la date de cette annulation ou de cette déclaration d'illégalité. Il ne peut durant cette période faire l'objet d'aucune procédure d'évolution. / A défaut de plan local d'urbanisme ou de carte communale exécutoire à l'issue de cette période, le règlement national d'urbanisme s'applique sur le territoire communal ".

2. Les dispositions de l'article 34 de la loi du 23 novembre 2018 modifiant l'article L. 174-6 du code de l'urbanisme sont, en l'absence de dispositions expresses contraires, immédiatement applicables et sont entrées en vigueur le 25 novembre 2018, un jour après la publication de la loi au Journal Officiel. Ces dispositions prévoient notamment que la remise en vigueur, prévue par l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols immédiatement antérieur au plan local d'urbanisme annulé ou déclaré illégal ne rend celui-ci à nouveau applicable que pour une durée de vingt-quatre mois à compter de la décision d'annulation ou de la déclaration d'illégalité.

3. Eu égard à l'objet et aux termes mêmes de l'article L. 174-6 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue de la loi du 23 novembre 2018, qui ne prévoit aucune rétroactivité, le délai de vingt-quatre mois qu'il prévoit, qui est immédiatement applicable, y compris lorsque la décision prononçant l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un plan local d'urbanisme est intervenue avant son entrée en vigueur, ne commence à courir, pour les plans d'occupation des sols remis en vigueur par des annulations prononcées avant l'entrée en vigueur de la loi, qu'à la date de son entrée en vigueur.

4. Le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Tropez, approuvé par une délibération du 25 juin 2013, a été partiellement annulé, en ce qui concerne l'ancienne zone UE, par un jugement, devenu définitif, du tribunal administratif de Toulon du 1er février 2016. L'annulation contentieuse de ce document d'urbanisme a eu pour effet de remettre en vigueur le plan d'occupation des sols antérieurement applicable sur les parcelles litigieuses. Il résulte de ce qui vient d'être dit au point précédent que ce plan d'occupation des sols communal était en vigueur à la date d'édiction de l'arrêté contesté en date du 12 octobre 2020. Si la commune, dans son mémoire en réponse au moyen d'ordre public soulevé par le tribunal, a fait valoir que l'annulation du plan local d'urbanisme, en ce qu'elle avait été prononcée au regard des dispositions de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme, devait entraîner l'illégalité du plan d'occupation des sols, antérieur au plan local d'urbanisme, et par suite l'applicabilité du règlement national d'urbanisme, elle n'établit pas que le plan d'occupation des sols serait illégal et que son application devrait être écartée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

5. Aux termes de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales, selon lesquelles : " En cas d'absence, de suspension, de révocation ou de tout autre empêchement, le maire est provisoirement remplacé, dans la plénitude de ses fonctions, par un adjoint, dans l'ordre des nominations et, à défaut d'adjoint, par un conseiller municipal désigné par le conseil ou, à défaut, pris dans l'ordre du tableau ". Il résulte de ces dispositions législatives, qui n'ont pas pour vocation de suppléer les délégations que le maire peut consentir à ses adjoints en vertu de l'article L. 2122-18 du même code, qu'elles ne donnent compétence au suppléant que pour les actes dont l'accomplissement, au moment où il s'impose, serait empêché par l'absence du maire et ne permettrait donc pas un fonctionnement normal de l'administration municipale.

6. En l'espèce, en réponse à ce moyen, qui est d'ordre public, et qui pouvait donc être soulevé à tout moment, la commune n'a apporté aucune justification sur l'empêchement du maire à la date d'édiction de la décision attaquée, qui seul aurait pu justifier une signature de l'arrêté par le premier adjoint, en application des dispositions précitées du code général des collectivités territoriales. Il ressort donc des pièces du dossier que la requérante est fondée à soutenir que la décision attaquée est illégale en méconnaissance des dispositions de l'article L. 2122-17 du code général des collectivités territoriales. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de l'auteur de l'acte doit être accueilli.

En ce qui concerne la légalité interne :

7. Aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, dans sa version antérieure à la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, applicable aux demandes d'autorisation d'urbanisme déposées avant le 31 décembre 2021 : " L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. ". Il résulte de ces dispositions que l'extension de l'urbanisation doit se réaliser, dans les communes littorales, soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Ainsi, les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais que, en revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuses éloignées de ces agglomérations et villages.

8. La requérante soutient que son terrain est situé dans une zone déjà urbanisée, qu'il est entouré de 7 constructions adjacentes, situées dans toutes les directions cardinales. En outre, la requérante soutient, sans être utilement contredite sur ce point par la commune, que dans des rayons de 50 et 150 mètres autour du projet, se trouvent respectivement 6 constructions et 47 constructions, la commune se bornant sur ce point à indiquer que dans un rayon de 100 mètres ne se trouvent que 10 constructions. La requérante produit également, à l'appui de son argumentation, un extrait cadastral représentant l'environnement de son terrain, avec la présence de 75 constructions, ainsi que 39 piscines, formant une continuité de l'urbanisation depuis les terrains appartenant à la requérante jusqu'au centre-ville de la commune de Saint-Tropez.

9. La commune en réponse fait valoir que le terrain d'assiette du projet s'inscrit dans un secteur délimité par la route des Salins, le chemin des Canoubiers, la route du Capon, la route et le chemin du Pinet. Ce secteur est, selon elle, d'une grande hétérogénéité, et si l'urbanisation existante à l'est et à l'ouest est resserrée, une urbanisation plus diffuse existe au sein de ce secteur, qui présente en outre de nombreux espaces verts et des terres agricoles. Toutefois, pour apprécier le respect du principe de continuité, posé par l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, il y a lieu de prendre en compte le terrain d'assiette du projet dans l'ensemble de son environnement, et non seulement l'environnement immédiat de ce terrain.

10. La commune poursuit en faisant valoir que le plan local d'urbanisme révisé en 2021 n'englobe pas le secteur d'implantation du terrain en zone urbanisée, et qu'il a classé le secteur considéré en zone N8 du plan local d'urbanisme révisé. Toutefois, d'une part, ce classement, qui est postérieur à la date à laquelle a été prise la décision attaquée, ne saurait avoir une quelconque incidence sur la légalité de la décision attaquée, qui s'apprécie à la date à laquelle la décision a été prise, d'autre part la requérante produit à l'instance une carte du PADD du plan local d'urbanisme révisé en 2021 ainsi qu'une carte figurant dans le rapport de présentation de ce même document, dans lesquelles il apparaît au contraire que le terrain d'assiette du projet est situé dans la partie correspondant à l'agglomération de la commune.

11. La commune poursuit encore en indiquant qu'il existe des coupures d'urbanisation entre le terrain de la requérante et le centre-ville. Sur ce point, cette dernière répond qu'il n'y a pas, à proximité du terrain d'assiette du projet, de coupures d'urbanisation, au sens et pour l'application de la loi Littoral, et que les deux seules coupures d'urbanisation identifiées, au sens de la loi Littoral et en application des dispositions de l'article L. 121-22 du code de l'urbanisme, dans le plan local d'urbanisme, que ce soit dans sa version de 2013, ou même dans sa version révisée de 2021, sont situées à l'extrémité est du territoire de la commune de Saint-Tropez. La requérante poursuit en indiquant que le Schéma de cohérence territoriale identifie une seule coupure d'urbanisation dans la plaine des Salins, à l'est du territoire de la commune, qui n'est donc pas située à proximité du terrain d'assiette du projet.

12. La requérante poursuit en indiquant que si des secteurs boisés existent, ils ne sont pas suffisamment importants, au regard de l'urbanisation existante, pour enlever le caractère urbanisé au secteur. Elle soutient enfin qu'outre les nombreuses constructions à usage d'habitation, il existe un hôtel à proximité des terrains litigieux. Elle soutient enfin que les terrains litigieux sont raccordés à l'ensemble des réseaux publics (voirie, adduction d'eau, électricité, assainissement).

13. Il ressort donc de l'ensemble des pièces du dossier que la requérante est fondée à soutenir que son terrain, cadastré section AO n° 25 et 98, est situé au sein des parties urbanisées de la commune, et ne représente donc pas une extension de l'urbanisation pour l'application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme. Par suite, la décision, en ce qu'elle se fonde sur la méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, est illégale. Ainsi, l'unique motif de la décision attaquée étant illégal, la commune reconnaissant par ailleurs ne s'être pas fondée sur l'avis de l'architecte des bâtiments de France pour prendre sa décision, il y a lieu d'annuler la décision litigieuse de refus de permis de construire du 12 octobre 2020.

14. Pour l'application des dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme aucun autre moyen soulevé dans la requête n'est fondé à l'annulation de la décision attaquée.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

15. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Tropez, de procéder au réexamen de la demande de permis de construire sollicitée par Mme B, en fondant cette instruction sur le plan d'occupation des sols remis en vigueur au moment de la décision attaquée, et ce dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision.

Sur les conclusions formulées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Il y a lieu dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Tropez une somme de 2 000 euros à verser à la requérante sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, les conclusions de la commune de Saint-Tropez formulées sur ce même fondement, partie perdante dans la présente instance, doivent être rejetées.

DECIDE

Article 1er : La décision susvisée du maire de la commune de Saint-Tropez du 12 octobre 2020 refusant de délivrer un permis de construire à Mme B est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Saint-Tropez de procéder au réexamen de la demande de permis de construire de Mme B dans un délai de trois mois à compter de la notification de la présente décision.

Article 3 : La commune de Saint-Tropez versera une somme de 2 000 (deux mille) euros à Mme B sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions de la commune de Saint-Tropez sur ce même fondement sont rejetées.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à Mme C B et à la commune de Saint-Tropez.

Délibéré après l'audience du 17 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

Mme Doumergue, présidente,

M. Bailleux, premier conseiller,

Mme Le Gars, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 décembre 2023.

Le rapporteur,

Signé :

F. BAILLEUX

La présidente,

Signé :

M. DOUMERGUE La greffière,

Signé :

G. RICCI

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.