Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2101519

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 2 juin 2021, M. et Mme E et C D, représentés par Me Potenza, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 7 décembre 2020 par lequel le maire de Pierrefeu-du-Var s'est opposé à leur déclaration préalable tendant à la réalisation d'une clôture sur les limites Ouest et Nord de la parcelle cadastrée section E n° 5873, située 38 bis chemin du Deffens de Bécasson sur le territoire communal, ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux formé contre cet arrêté ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Pierrefeu-du-Var une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la signataire de l'arrêté attaqué était incompétente à défaut de délégation de signature régulière et exécutoire ;

- l'arrêté attaqué est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ; les hauteurs prises comme référence par le maire sont erronées ; le projet respecte la hauteur maximum de 1,80 mètre prévue au paragraphe 5.3.2 de l'article UP 5 du règlement du plan local d'urbanisme.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 décembre 2021, la commune de Pierrefeu-du-Var, représentée par Me Parisi, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise solidairement à la charge de M. et Mme D sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés ;

- les requérants ont frauduleusement tenté de tromper l'administration en réalisant un apport de terre au moment de la réalisation de la clôture.

Par une lettre du 26 juillet 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7-3 du code de justice administrative, qu'en cas d'annulation de l'arrêté attaqué, le tribunal était susceptible d'enjoindre d'office au maire de Pierrefeu-du-Var de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable à M. et Mme D.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 septembre 2024 :

- le rapport de M. Cros ;

- les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Parisi pour la commune de Pierrefeu-du-Var.

Considérant ce qui suit :

1. M. et Mme D ont acquis le 18 août 2017 une parcelle de terrain à bâtir, d'une superficie de 673 m², cadastrée section E n° 5873 et située 38 bis chemin du Deffens de Bécasson sur le territoire de la commune de Pierrefeu-du-Var, sur laquelle ils ont édifié une maison individuelle en vertu d'un permis de construire délivré le 8 septembre 2017. Cette parcelle a été classée en zone urbaine UP à vocation principale d'habitat par le plan local d'urbanisme approuvé le 4 février 2020. Les époux D ont déposé le 20 août 2020 une déclaration préalable, complétée le 20 novembre suivant, afin de régulariser des travaux déjà réalisés de création d'une clôture sur les limites séparatives Ouest et Nord de leur parcelle. Le maire de Pierrefeu-du-Var s'y est opposé par un arrêté du 7 décembre 2020 à l'encontre duquel les intéressés ont présenté, par lettre du 31 janvier 2021 reçue en mairie le 3 février suivant, un recours gracieux qui a été implicitement rejeté. Ils demandent l'annulation de cet arrêté et de ce rejet tacite.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. Aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente () pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d'un plan local d'urbanisme () ". Selon l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire () peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints () ". Aux termes de l'article L. 2131-1 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage () ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. () / Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes () ". L'article L. 2131-2 de ce code précise que : " Sont soumis aux dispositions de l'article L. 2131-1 les actes suivants : / () 3° Les actes à caractère réglementaire pris par les autorités communales dans tous les autres domaines qui relèvent de leur compétence en application de la loi () ".

3. Il ressort des pièces du dossier que l'arrêté attaqué a été signé par Mme F B, adjointe au maire de Pierrefeu-du-Var, qui avait reçu de ce dernier, par un arrêté du 28 mai 2020, délégation de fonctions et de signature en matière d'urbanisme, l'autorisant à signer notamment " tout acte relatif aux déclarations préalables ". Cette délégation de signature, qui définit avec une précision suffisante le domaine de compétence délégué, habilitait Mme B à signer les arrêtés d'opposition à déclaration préalable. Ayant été affichée en mairie le 3 juin 2020 et transmise à la préfecture du Var le même jour, elle était exécutoire à la date de l'arrêté attaqué. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la signataire de cet arrêté manque en fait.

En ce qui concerne la légalité interne :

4. Un permis de construire peut être légalement délivré après l'exécution des travaux qu'il autorise à la condition que ces travaux soient conformes aux dispositions législatives ou réglementaires en vigueur à la date à laquelle le permis est accordé.

5. Aux termes du paragraphe 5.3.2 de l'article UP 5 du règlement du plan local d'urbanisme de Pierrefeu-du-Var, dans sa rédaction applicable à la date de l'arrêté attaqué : " () La hauteur de la clôture se mesure à partir du sol, ou, le cas échéant, à partir du trottoir. / Les clôtures ne peuvent excéder 1,80 mètre et doivent être constituées soit : / - Par des murs pleins traités comme les bâtiments ou comme les murs anciens en pierre de pays. / - Par des murs bahut de 1 mètre de hauteur maximale, surmontés d'ouvrages de ferronnerie, de grilles métalliques ou de grillages, et qui pourront être doublés de haies vives (le tout ne pouvant dépasser 1,80 mètre). / - Par des dispositifs grillagés de 1,80 mètre de hauteur maximale, à implanter notamment le long des limites séparatives afin de préserver la perception d'un espace paysager sans cloisonnement marqué () ". Aux termes du lexique prévu à l'article 10 du chapitre 1 du titre 1 du même règlement : " () Sol naturel / Il s'agit du sol avant travaux, au moment du dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme () ".

6. Pour l'application de ces dispositions, il convient de mesurer la hauteur des constructions projetées à partir du niveau du sol existant avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet faisant l'objet de la demande d'autorisation d'urbanisme. Le dossier de la demande doit contenir les éléments utiles à cette exacte mesure.

7. Enfin, l'autorité administrative saisie d'une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d'assiette du projet, notamment sa surface ou l'emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l'environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d'urbanisme qui s'imposent à lui.

8. L'arrêté attaqué repose sur un unique motif tiré de ce que le projet de clôture ne respecte pas, sur les côtés Nord-Ouest et Nord, la hauteur maximale de 1,80 mètre prévue par les dispositions du paragraphe 5.3.2 de l'article UP 5 du règlement du plan local d'urbanisme.

9. Ces dispositions prévoient que la hauteur de la clôture se mesure " à partir du sol ". A défaut de précision contraire, la notion de " sol " doit être regardée comme correspondant au " sol naturel " défini par le lexique du règlement du plan local d'urbanisme comme le " sol avant travaux, au moment du dépôt de la demande d'autorisation d'urbanisme ", c'est-à-dire avant tous travaux d'exhaussement ou d'excavation exécutés en vue de la réalisation du projet de clôture faisant l'objet de la déclaration préalable.

10. Il ressort des plans joints au dossier de déclaration préalable que le projet de clôture présente, sur l'ensemble des côtés Nord et Ouest, une hauteur inférieure ou égale à 1,80 mètre à partir du terrain naturel. Selon ce dossier, le projet est donc conforme aux dispositions précitées.

11. Pour s'opposer à la déclaration préalable, l'arrêté attaqué retient cependant que le " terrain naturel d'origine ", notion qu'il convient d'entendre comme le " sol naturel " défini au point 9, n'est pas celui déclaré par M. et Mme D, de sorte que la hauteur de la clôture est en réalité de 2,15 à 2,20 mètres sur les côtés Nord-Ouest et Nord. Ainsi, le maire a implicitement mais nécessairement estimé que les pétitionnaires avaient procédé à un exhaussement de sol de 35 à 40 centimètres de haut et qu'ils avaient faussement reporté, sur les plans joints à la déclaration préalable, le niveau du sol issu de cet exhaussement comme étant celui du terrain naturel. D'après le maire, il conviendrait donc de considérer que le véritable terrain naturel, c'est-à-dire celui qui existait avant cet exhaussement, se trouve 35 à 40 centimètres en-dessous du terrain naturel indiqué sur les plans. Pour parvenir à cette conclusion, l'arrêté attaqué se fonde sur deux pièces extérieures au dossier de déclaration préalable, qui sont les procès-verbaux de constat établis par un agent municipal les 7 juillet et 26 août 2020, ainsi que les photographies qui y sont annexées.

12. Toutefois, le procès-verbal de constat du 7 juillet 2020 se borne à relever, sans autre explication, que la hauteur de la clôture est, côté Nord-Ouest, " interne = 1,50 m / externe = 2,15 m " et, côté Nord, " interne = 1,25 m / externe = 2,15 mètre ". Le procès-verbal ne précise pas à quoi correspondent ces notions de hauteur " interne " et " externe ". Il n'indique pas que l'une ou l'autre de ces hauteurs aurait été mesurée à partir du sol naturel comme l'exigent les dispositions du paragraphe 5.3.2 de l'article UP 5 du règlement du plan local d'urbanisme. Il ne précise pas non plus où se trouve ce sol naturel. De plus, s'il mentionne que les côtés Nord-Ouest et Nord de la clôture ont été édifiés sans autorisation d'urbanisme, il n'indique pas que ces côtés méconnaîtraient la règle de hauteur maximale de 1,80 mètre par rapport au sol naturel prévue par ces dispositions, alors que, à l'inverse, il fait expressément état d'une telle méconnaissance pour les côtés Sud et Sud-Ouest de la clôture où il précise que Mme D a reconnu un exhaussement de sol de 30 à 40 cm. Or, ces côtés Sud et Sud-Ouest ne sont pas concernés par la déclaration préalable en litige. Par ailleurs, si le procès-verbal relève qu'il appartiendra aux époux D de justifier du terrain naturel pour le garage implanté en limite Ouest, pour lequel " il y a de fortes présomptions que la hauteur à l'égout du toit ne soit pas règlementaire ", ce garage ne fait pas davantage l'objet de la présente déclaration préalable. Enfin, les six photographies annexées au procès-verbal, notamment les deux qui concernent le côté Nord-Ouest, ne permettent pas de déterminer le niveau du sol naturel, et encore moins de démontrer que le niveau du terrain naturel indiqué sur les plans de la déclaration préalable serait erroné. Dans ces conditions, le procès-verbal de constat du 7 juillet 2020 ne permet pas d'étayer le motif de l'arrêté attaqué.

13. Par ailleurs, le procès-verbal de constat du 26 août 2020 indique que la clôture présente sur les côtés Ouest, Nord-Ouest et Nord, où elle est constituée de gabions en pierre et grillage surmontés d'un brise-vue, une hauteur depuis le terrain naturel de 2,20 à 2,40 mètres, au lieu de 1,80 mètre. Toutefois, ce procès-verbal ne précise pas comment il a déterminé le terrain naturel. Les photographies n° 5 à 7, auxquelles il renvoie, ne le permettent pas non plus, soit qu'elles se bornent à faire apparaître une annotation " TN ± 0,00 " sans aucune explication sur la méthode ayant permis de déterminer ce niveau, soit même qu'elles ne comportent aucune annotation sur ce point. En outre, d'après ses propres termes, ce procès-verbal a été établi en présence des seuls voisins des pétitionnaires, à savoir MM. A et B, au regard de photographies fournies par ces derniers et selon des mesures prises depuis leurs propriétés respectives. Les requérants soutiennent d'ailleurs sans être contredits que la parcelle de M. A a été décaissée, créant une différence d'altimétrie par rapport à leurs fonds, ce qui fausse les mesures prises. A aucun moment ce procès-verbal n'indique que la détermination du terrain naturel et les mesures de hauteur auraient été faites depuis le terrain d'assiette du projet. Dès lors, ce procès-verbal n'est pas probant.

14. Il résulte de ce qui précède que les deux seuls documents sur lesquels se fonde l'arrêté attaqué ne permettent pas d'établir le niveau du terrain naturel au droit de la clôture faisant l'objet de la déclaration préalable en litige, ni à plus forte raison de démontrer que le niveau du terrain naturel mentionné sur les plans de la déclaration préalable serait inexact.

15. Dans son mémoire en défense, la commune de Pierrefeu-du-Var soutient que Mme D a admis avoir exhaussé le sol de sa parcelle. Cette reconnaissance résulterait d'un courrier adressé par la commune au voisin de l'intéressée, M. A, ainsi que du procès-verbal de constat du 7 juillet 2020. Toutefois, ce courrier indique que Mme D a reconnu un exhaussement de sol " concernant les clôtures ayant fait l'objet d'une autorisation administrative ", ce qui n'est pas le cas des clôtures Ouest et Nord en litige, qui font précisément l'objet de l'arrêté d'opposition contesté par les requérants. De même, le procès-verbal du 7 juillet 2020 ne mentionne une telle reconnaissance d'exhaussement que pour les côtés Sud et Sud-Ouest, ainsi qu'il a été dit au point 12, et non pour les côtés Nord et Ouest en litige. Par ailleurs, la commune se prévaut de la photographie intitulée " vue sur le mur en gabion en cours de réalisation " figurant en page 4 du rapport d'expertise établi le 9 octobre 2019 par le cabinet Polyexpert dans le cadre du litige d'ordre privé opposant les époux D à leur voisin M. A, propriétaire de la parcelle E 3291 située côté Ouest de leur fonds. Toutefois, si cette photographie fait effectivement apparaître un remblaiement, celui-ci est situé devant la base de la clôture et non pas dessous. Cette photographie ne permet pas de démontrer que le terrain naturel aurait été exhaussé au droit de la clôture ni, en tout état de cause, que le terrain naturel déclaré sur les plans de la déclaration préalable correspondrait au terrain exhaussé. Au contraire, ces plans font apparaître, au-dessus du terrain naturel, un niveau " terrain fini " dont la commune ne démontre pas, ni même ne soutient, qu'il ne correspondrait pas au terrain exhaussé. Or, c'est à bon droit que les plans prennent la mesure de hauteur depuis le terrain naturel et non depuis le " terrain fini ", ainsi que l'exigent les dispositions du paragraphe 5.3.2 de l'article UP 5 du règlement du plan local d'urbanisme.

16. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il ne ressort pas des pièces du dossier que le terrain naturel indiqué sur les plans joints au dossier de déclaration préalable serait erroné, ni par suite que la hauteur maximale de 1,80 mètre prévue par le paragraphe 5.3.2 de l'article UP 5 serait dépassée. Dès lors, M. et Mme D sont fondés à soutenir que le seul motif de l'arrêté attaqué est illégal.

17. Enfin, la commune de Pierrefeu-du-Var invoque, dans ses écritures en défense, une fraude entachant le niveau, selon elle volontairement erroné, du terrain naturel mentionné sur les plans de la déclaration préalable. A supposer qu'elle entende soulever une substitution de motifs sur ce point, celle-ci doit être écartée pour les mêmes raisons que précédemment, aucune fraude n'étant démontrée.

18. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté attaqué et la décision implicite de rejet du recours gracieux des requérants doivent être annulés.

Sur l'injonction d'office :

19. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". L'article R. 611-7-3 du même code dispose que : " Lorsque la décision lui paraît susceptible d'impliquer le prononcé d'office d'une injonction, () le président de la formation de jugement () en informe les parties avant la séance de jugement et fixe le délai dans lequel elles peuvent, sans qu'y fasse obstacle la clôture éventuelle de l'instruction, présenter leurs observations ".

20. Le présent jugement annule l'arrêté d'opposition à déclaration préalable après avoir censuré son unique motif et écarté la demande de substitution de motifs. Il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée ou un changement des circonstances de fait à la date du jugement feraient obstacle aux travaux déclarés par M. et Mme D. Dès lors, ainsi qu'en ont été averties les parties, il y a lieu d'enjoindre d'office au maire de Pierrefeu-du-Var de délivrer aux requérants une décision de non-opposition à déclaration préalable, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

21. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. et Mme D, qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Pierrefeu-du-Var demande sur ce fondement. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune une somme de 1 500 euros à verser aux requérants au titre de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L'arrêté du 7 décembre 2020 par lequel le maire de Pierrefeu-du-Var s'est opposé à la déclaration préalable de M. et Mme D, ainsi que la décision implicite de rejet du recours gracieux formé par ces derniers contre cet arrêté, sont annulés.

Article 2 : Il est enjoint au maire de Pierrefeu-du-Var de délivrer à M. et Mme D une décision de non-opposition à déclaration préalable, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune de Pierrefeu-du-Var versera à M. et Mme D une somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Pierrefeu-du-Var au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme E et C D et à la commune de Pierrefeu-du-Var.

Délibéré après l'audience du 2 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Bernabeu, présidente,

M. Cros, premier conseiller,

M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 septembre 2024.

Le rapporteur,

Signé

F. CROS

La présidente,

Signé

M. BERNABEU

La greffière,

Signé

G. BODIGER

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.