Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2102104

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 30 juillet 2021 et le 17 janvier 2022, M. A C, Mme D C et Mme E C, représentés par Me Ramdenie, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération n° 2021-06-15/001 en date du 15 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Tourrettes a approuvé la modification n° 1 de son plan local d'urbanisme, lui-même approuvé le 9 juin 2020 ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Tourrettes la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la commune n'avait pas compétence pour modifier son plan local d'urbanisme ;

- les conseillers municipaux n'ont pas reçu une information suffisante avant la délibération ;

- le rapport de présentation est insuffisant ;

-le commissaire enquêteur n'a pas répondu aux observations qu'ils avaient présentées et ne les a pas visées, en méconnaissance des dispositions de l'article R. 123-19

du code de l'environnement ;

- le classement en zone N des parcelles cadastrées section K n° 620, 622, 623, 624, 625, 627, 628, 629, 709, 710, 711, 712, 713, 714, 715, 716 et 717 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- l'évolution du zonage ne se justifie pas par des éléments nouveaux par rapport aux choix retenus dans le plan local d'urbanisme initial ;

- le risque d'inondation ne justifie pas la modification du plan local d'urbanisme notamment en ce qui concerne les parcelles cadastrées section K, n° 709, 712 et 714 ;

- le secteur visé par la modification du plan local d'urbanisme est urbanisé ;

- un permis d'aménager a été délivré le 23 décembre 2013 sur certaines des parcelles concernées par la modification.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 septembre 2021, le 17 février 2022 et le 21 février 2022, la commune de Tourrettes, représentée par Me Fiorentino, demande au tribunal à titre principal :

1°) de rejeter la requête ;

2°) de mettre à la charge des requérants la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elle demande à titre subsidiaire de prononcer un sursis à statuer sur le fondement de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme.

Elle soutient que les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Le 5 mai 2022, les parties ont été informées, en application des dispositions

de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d'être fondé sur le moyen, relevé d'office, tiré de ce que M. A C, Mme D C et Mme E C ne justifient pas de leur intérêt pour agir contre la délibération

du 15 juin 2021 approuvant la modification du plan local d'urbanisme.

Par un mémoire enregistré le 9 mai 2022, M. A C, Mme D C et Mme E C ont répondu à la communication de ce moyen d'ordre public.

Par ordonnance du 22 février 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 9 mars 2022 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 ;

- la loi n° 2020-1379 du 14 novembre 2020 ;

- la loi n° 2021-160 du 15 février 2021 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. B,

- les conclusions de M. Lombart, rapporteur public,

- et les observations de Me Fiorentino, représentant la commune de Tourrettes.

Considérant ce qui suit :

1. M. A C, Mme D C et Mme E C, propriétaires

de terrains sur le territoire de la commune de Tourrettes, demandent au tribunal d'annuler

la délibération n° 2021-06-15/001 en date du 15 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Tourrettes a approuvé la modification n° 1 de son plan local d'urbanisme en tant que cette délibération classe en zone N les parcelles cadastrées section K n° 620, 622, 623, 624, 625, 627, 628, 629, 709, 710, 711, 712, 713,714, 715, 716 et 717, auparavant classées en zone Uf du plan local d'urbanisme.

Sur la légalité externe de la délibération :

En ce qui concerne la compétence de la commune pour procéder à la modification de son plan local d'urbanisme :

2. Aux termes des dispositions du II de l'article 136 de la loi n° 2014-366

du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové : " La communauté de communes ou la communauté d'agglomération existant à la date de publication de la présente loi, ou celle créée ou issue d'une fusion après la date de publication de cette même loi, et qui n'est pas compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale le devient le lendemain de l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de ladite loi. Si, dans les trois mois précédant le terme du délai de trois ans mentionné précédemment, au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population s'y opposent, ce transfert de compétences n'a pas lieu. Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, elle le devient de plein droit le premier jour de l'année suivant l'élection du président de la communauté consécutive au renouvellement général des conseils municipaux et communautaires, sauf si les communes s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II. Si, à l'expiration d'un délai de trois ans à compter de la publication de la présente loi, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération n'est pas devenue compétente en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale peut également à tout moment se prononcer par un vote sur le transfert de cette compétence à la communauté. S'il se prononce en faveur du transfert, cette compétence est transférée à la communauté, sauf si les communes membres s'y opposent dans les conditions prévues au premier alinéa du présent II, dans les trois mois suivant le vote de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ".

3. Si la commune de Tourrettes fait partie de la communauté de communes du Pays de Fayence qui a été créée en 2006, il ressort des pièces du dossier et notamment d'une lettre du préfet du Var du 13 juillet 2021 adressée au président de la communauté de communes, que l'ensemble des communes composant cette communauté s'est prononcé contre le transfert de compétence en matière de réglementation locale d'urbanisme à l'établissement public de coopération intercommunale dans les délais prévus par les dispositions du II de l'article 136 de la loi du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, prolongés par

les lois du 14 novembre 2020 et du 15 février 2021 prorogeant l'état d'urgence sanitaire.

Par suite, le moyen tiré de l'incompétence de la commune pour modifier son plan local d'urbanisme doit être écarté.

En ce qui concerne le rapport du commissaire enquêteur :

4. En vertu de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet () ".

5. Si les requérants justifient avoir adressé le 7 avril 2021 au maire et au responsable de l'urbanisme de la commune une lettre, à laquelle le maire de la commune a d'ailleurs répondu le 26 avril 2021, relative à l'achat des lots n° 2 et 4 du lotissement dénommé

" le Clos de la Lombardie ", dans laquelle ils indiquent que le lotisseur a évoqué " un retard suite à un litige qui l'oppose maintenant avec la mairie sur un risque de submersion du chemin d'accès à cette zone d'aménagement lors de fortes crues ", cette lettre, qui concerne un projet individuel, ne peut être regardée comme valant observations au sujet de la modification du plan local d'urbanisme que la commune aurait dû transmettre au commissaire enquêteur. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à reprocher au rapport du commissaire enquêteur de ne pas avoir visé leurs observations.

En ce qui concerne le caractère suffisant du rapport de présentation :

6. L'article R. 151-2 du code de l'urbanisme, relatif au contenu des plans locaux d'urbanisme, dispose que : " Le rapport de présentation comporte les justifications de :

1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; 3° La complémentarité de ces dispositions avec les orientations d'aménagement et de programmation mentionnées à l'article L. 151-6 ; 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; 5° L'institution des zones urbaines prévues par l'article R. 151-19, des zones urbaines ou zones à urbaniser prévues par le deuxième alinéa de l'article R. 151-20 lorsque leurs conditions d'aménagement ne font pas l'objet de dispositions réglementaires ainsi que celle des servitudes prévues par le 5° de l'article L. 151-41 ; 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. Ces justifications sont regroupées dans le rapport ". L'article R. 151-5 du même code ajoute que : " Le rapport de présentation est complété par l'exposé des motifs des changements apportés lorsque le plan local d'urbanisme est : 1° Révisé dans les cas prévus aux 2° et 3° de l'article L. 153-31 ; 2° Modifié ; 3° Mis en compatibilité ".

7. La note de présentation qui accompagne la modification n° 1 du plan local d'urbanisme et qui " s'inscrit en complément " du rapport de présentation initial, qui n'avait pas à être actualisé mais seulement complété d'après les termes mêmes de l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme, rappelle, s'agissant des parcelles classées en zone N qui étaient auparavant classées en zone Uf du plan local d'urbanisme " les évolutions apportées au plan de zonage pour la prise en compte de l'étude hydraulique sur le secteur du Gué des Colles ". Cette note ne comporte aucune incohérence par rapport au rapport de présentation initial qu'elle complète, comme elle le précise expressément. La même note explique que les auteurs de la modification du plan, afin de réduire l'exposition des personnes et des biens au risque d'inondation, ont souhaité reclasser en zone naturelle N les parcelles concernées par ce risque et actuellement classées en zone Uf dans le plan local d'urbanisme en vigueur. La note est accompagnée de trois plans qui représentent les zones inondables à occurrences de 5, 10 et 100 ans, le plan de zonage avant modification et le plan de zonage modifié. Par suite, cette note comporte bien l'exposé des motifs des changements apportés exigé par l'article R. 151-5 du code de l'urbanisme en cas de modification du plan local d'urbanisme et délivrait une information complète à la population concernée par cette modification.

En ce qui concerne l'information du conseil municipal :

8. Aux termes de l'article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Et en vertu de l'article

L. 2121-13-1 du même code : " La commune assure la diffusion de l'information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu'elle juge les plus appropriés. Afin de permettre l'échange d'informations sur les affaires relevant de ses compétences, la commune peut, dans les conditions définies par son assemblée délibérante, mettre à disposition de ses membres élus, à titre individuel, les moyens informatiques et de télécommunications nécessaires () ".

9. Il ressort des pièces du dossier que le maire de Tourrettes a communiqué

aux membres du conseil municipal les documents utiles en vue de la séance du conseil municipal du 15 juin 2021, comprenant le projet de délibération sur la modification du plan local d'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durable, l'entier dossier

de la modification n° 1 du plan local d'urbanisme, le rapport et les conclusions

du commissaire enquêteur, par courriel du 7 juin 2021, accompagné d'un lien hypertexte permettant l'accès aux documents. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance

des obligations posées par le code général des collectivités territoriales en matière d'information du conseil municipal doit être écarté.

Sur la légalité interne de la délibération et le nouveau classement des parcelles cadastrées section K n° 620, 622, 623, 624, 625, 627, 628, 629, 709, 710, 711, 712, 713,714, 715, 716 et 717 en zone N du plan local d'urbanisme :

10. En vertu de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Et, aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ;3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ;5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 151-24, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

11. En premier lieu, le rapport de présentation du plan local d'urbanisme

de la commune, approuvé le 9 juin 2020, fait figurer au nombre de ses orientations majeures, en terme de gestion des risques d'inondation, la préservation des zones d'expansion

des crues et l'organisation de l'urbanisation en dehors des zones à risques. Le projet d'aménagement et de développement durable se propose dans le même sens d'assurer

la protection des personnes et des biens au regard des risques naturels prévisibles notamment d'inondation. La modification du zonage, par laquelle les parcelles cadastrées section K

n° 620, 622, 623, 624, 625, 627, 628, 629, 709, 710, 711, 712, 713,714, 715, 716 et 717, initialement classées en zone Uf du plan local d'urbanisme, ont été classées en zone N du même plan, repose sur la prise en compte de l'Atlas des Zones Inondables, dont le rapport de présentation du plan local d'urbanisme avait déjà souligné qu'il constituait, en l'absence de plan de prévention des risques d'inondation, un document informatif à prendre en considération et surtout sur les conclusions rendues en mai 2020 d'une étude hydraulique des zones inondables menée sur le secteur dit du Gué des Colles à la demande de la commune, qui y avait identifié la fréquence de phénomènes de submersion. La modification n° 1 du plan local d'urbanisme dans le secteur du Gué des Colles repose sur ce motif unique des risques d'inondation et s'inscrit dans les prévisions du 5° de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme qui permettent de classer en zone N les secteurs à protéger en raison de

" la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

12. En deuxième lieu, la note de présentation, évoquée au point 7, rappelle

que la modification du plan local d'urbanisme vise la prise en compte de l'étude hydraulique qui vient conforter l'Atlas des Zones Inondables, dont les éléments sont reportés sur le plan

de zonage du plan local d'urbanisme. Cette étude hydraulique établie en mai 2020 sur

le secteur du Gué des Colles a montré et a cartographié l'existence d'une emprise inondable variable selon les occurrences de 5 ans, 10 ans et 100 ans. L'étude hydraulique commandée par la commune a également relevé que le gué des Colles fait l'objet de débordements fréquents du cours d'eau du Riou Blanc et du ruisseau du Cambarras. Les épisodes les plus importants qui se sont déroulés en 2015-2016 et en novembre 2019 sont documentés par des photographies qui montrent l'ampleur des submersions. L'étude conclut que le passage est submergé par 65 cms d'eau avec des vitesses de 1 à 1,5 m/s avec une occurrence biennale, ce qui constitue un aléa " fort puisque toute personne est emportée avec de telles hauteurs et vitesses " et pour un véhicule de tourisme présentant un gabarit ordinaire qui peut être emporté dès que la submersion présente une hauteur d'eau de 20 cms. Elle ajoute que les hauteurs et débits s'avèrent trop importants pour qu'il y soit remédié par des travaux modestes et que la mise en place d'une barrière verrouillable semble réellement nécessaire pour prévenir les accidents.

13. Il n'est pas sérieusement contesté par la commune que certaines des parcelles cadastrées section K n° 620, 622, 623, 624, 625, 627, 628, 629, 709, 710, 711, 712, 713,714, 715, 716 et 717, ne sont pas elles-mêmes situées en zone submersible. Mais il n'est pas davantage contesté par les requérants que la voie du gué des Colles constitue l'unique accès aux parcelles qui sont leur propriété. S'ils estiment que la situation de la zone dite du Gué des Colles était déjà connue des auteurs du plan local d'urbanisme au moment de l'approbation le 9 juin 2020 de celui-ci, aucune disposition du code de l'urbanisme n'interdisait aux auteurs du règlement d'urbanisme, qui avaient identifié le risque sans pouvoir à l'époque en prendre véritablement la mesure, d'y apporter des modifications à la faveur de l'étude hydraulique dont les conclusions rendues en mai 2020 soulignent les risques importants pour la sécurité des personnes et des biens. Par suite, le classement en zone N se justifiait au regard des dispositions du 5° de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme relatif à la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. Ce classement n'est en outre pas contrarié par la situation des parcelles dans un secteur non urbanisé, à l'exception de deux constructions implantées sur les parcelles 620 et 624, ayant gardé pour l'essentiel son caractère d'espace naturel même s'il ne présente pas un intérêt paysager particulier.

14. En troisième lieu, si, par arrêté du 23 décembre 2013, le maire de la commune a délivré un permis d'aménager sur certaines parcelles dont le classement est affecté par la modification n° 1 contestée du plan local d'urbanisme, cette décision est susceptible de créer des droits acquis, mais la méconnaissance de ces droits ne peut être utilement invoquée à l'appui d'un recours pour excès de pouvoir contre la délibération du conseil municipal approuvant cette modification et pourrait seulement engager le cas échéant la responsabilité de la commune.

15. Compte tenu des éléments de fait rappelés aux points 11 à 14, la modification n°1 du plan local d'urbanisme de la commune de Tourrettes ne peut être regardée comme entachée d'erreur manifeste d'appréciation.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération n° 2021-06-15/001 du 15 juin 2021 par laquelle le conseil municipal de la commune de Tourrettes a approuvé la modification n° 1 de son plan local d'urbanisme.

Sur l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce qu'il soit fait droit aux conclusions des requérants, parties perdantes, tendant à son application. En outre, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de faire droit aux conclusions de la commune tendant à l'application du même article.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A C, Mme D C et Mme E C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Tourrettes tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, Mme D C,

Mme E C et à la commune de Tourrettes.

Délibéré après l'audience du 24 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

M. Bédier, président-assesseur,

Mme Wustefeld, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2022.

Le rapporteur,

signé

J.-L. B

Le président,

signé

J.-F. SAUTON

Le greffier,

signé

P. BÉRENGER

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/la greffière en chef,

Le greffier,