Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2103310

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 7 décembre 2021 et 20 février 2023, la SAS Roxim Management, représentée par Me Pourret, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 31 août 2021 par lequel le maire de la commune de Fréjus a refusé de lui délivrer le permis de construire n° PC 083 061 21 F0079 en vue de la réalisation d'un immeuble créant 20 logements sur les parcelles cadastrées section BH n° 1131 et 1132, sises rue des Horts à Fréjus (83 600) ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Fréjus de délivrer le permis de construire sollicité dans le délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Fréjus une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- l'avis de l'Architecte des Bâtiments de France (ABF) ainsi que la décision implicite de rejet du préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur sont entachés d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation ;

- les nouveaux motifs soulevés par le préfet de région dans son mémoire en défense sont inopérants et infondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 janvier 2022, la commune de Fréjus, représentée par Me Valette-Berthelsen conclut au rejet de la requête dans l'ensemble de ses conclusions.

Elle fait valoir qu'elle était en situation de compétence liée compte-tenu de l'avis conforme défavorable de l'ABF.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 janvier 2023, le préfet de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), représenté par Me Citeau, conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de la société Roxim Management la somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que le soulevé n'est pas fondé dès lors que le projet porte atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux environnants.

Par des mémoires en intervention, enregistrés les 31 mars 2023 et 21 avril 2023 et qui n'ont pas été communiqués, Mme C B épouse A, doit être regardée comme demandant que le tribunal fasse droit aux conclusions de la requête de la SAS Roxim Management.

Par ordonnance du 7 mars 2023, la clôture d'instruction a été fixée au 4 avril 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune de Fréjus ;

- le règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de la ville de Fréjus ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 12 mars 2024 :

- le rapport de Mme Le Gars ;

- les conclusions de M. Riffard, rapporteur public ;

- et les observations de Me Pourret représentant la SAS Roxim Management.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 mai 2021, la société Roxim Management a déposé une demande de permis de construire en vue de la réalisation d'un immeuble R+2 en attique sur les parcelles cadastrées section BH n° 1131 et 1132, sises rue des Horts à Fréjus. Par un courrier du 12 juillet 2021, l' ABF a donné un avis conforme défavorable au projet. Par un arrêté du 31 août 2021, le maire de Fréjus a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par une décision née du silence prolongé gardé sur le recours administratif préalable obligatoire formé par la société pétitionnaire, dont il a été accusé réception le 17 septembre 2021, le préfet de région Provence-Alpes-Côte d'Azur a implicitement confirmé l'avis de l'ABF. La société Roxim Management demande l'annulation de l'arrêté du 31 août 2021.

Sur la recevabilité de l'intervention :

2. Aux termes de l'article R. 632-1 du code de justice administrative : " () Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction ordonne, s'il y a lieu, que ce mémoire en intervention soit communiqué aux parties et fixe le délai imparti à celles-ci pour y répondre. / Néanmoins, le jugement de l'affaire principale qui est instruite ne peut être retardé par une intervention. ".

3. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'acte notarié en date du 23 novembre 2021, que Mme B est propriétaire en indivision avec son frère de la parcelle n° 1132, laquelle fait l'objet d'une promesse de vente à la société Roxim Management à la condition de l'obtention, par l'acquéreur, d'un permis de construire en vue de la réalisation d'un projet similaire au projet en litige. Dès lors, Mme B justifie d'un intérêt à intervenir au soutien des conclusions de la requête. Cependant, l'intervention a été enregistrée le 31 mars 2023 soit quelques jours avant la clôture d'instruction. Par suite, l'intervention, qui est susceptible de retarder le jugement de l'affaire en état, n'est pas admise en application des dispositions précitées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable :

4. D'une part, l'article L. 425-1 du code de l'urbanisme dispose que : " Lorsque les constructions ou travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-4 sont soumis, en raison de leur emplacement, de leur utilisation ou de leur nature, à un régime d'autorisation ou à des prescriptions prévus par d'autres législations ou réglementations que le code de l'urbanisme, le permis de construire, () tient lieu d'autorisation au titre de ces législations ou réglementations, dans les cas prévus par décret en Conseil d'Etat, dès lors que la décision a fait l'objet d'un accord de l'autorité compétente. ". Aux termes de l'article R. 425-2 du même code : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, le permis de construire, () tient lieu de l'autorisation prévue à l'article L. 632-1 du code du patrimoine si l'architecte des Bâtiments de France a donné son accord, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. ".

5. D'autre part, l'article L. 631-1 du code du patrimoine dispose que : " Sont classés au titre des sites patrimoniaux remarquables les villes, villages ou quartiers dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise en valeur présente, au point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public. / (). / Le classement au titre des sites patrimoniaux remarquables a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols (). ". L'article L. 632-1 du même code dispose que : " Dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l'état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis " et aux termes de l'article L. 632-2 de ce code : " I. - L'autorisation prévue à l'article L. 632-1 est, sous réserve de l'article L. 632-2-1, subordonnée à l'accord de l'architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées. A ce titre, ce dernier s'assure du respect de l'intérêt public attaché au patrimoine, à l'architecture, au paysage naturel ou urbain, à la qualité des constructions et à leur insertion harmonieuse dans le milieu environnant. Il s'assure, le cas échéant, du respect des règles du plan de sauvegarde et de mise en valeur ou du plan de valorisation de l'architecture et du patrimoine. () / III. - Un recours peut être exercé par le demandeur à l'occasion du refus d'autorisation de travaux. Il est alors adressé à l'autorité administrative, qui statue ".

En ce qui concerne les moyens soulevant, par voie d'exception, l'illégalité de l'avis émis par l'ABF le 12 juillet 2021 :

6. Aux termes de l'article R. 424-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet est situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, le demandeur peut, en cas d'opposition à une déclaration préalable ou de refus de permis fondé sur un refus d'accord de l'architecte des Bâtiments de France, saisir le préfet de région, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, d'un recours contre cette décision dans le délai de deux mois à compter de la notification de l'opposition ou du refus. () Le délai à l'issue duquel le préfet de région est réputé avoir confirmé la décision de l'autorité compétente en cas de recours du demandeur est de deux mois à compter de la réception de ce recours. () ".

7. Il résulte de ces dispositions que la décision du 17 novembre 2021, par laquelle le préfet de la région PACA a implicitement mais nécessairement rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par la société requérante, s'est substituée à l'avis défavorable initial de l'ABF. Dans ces conditions, les moyens tirés de ce que l'avis conforme défavorable de l'ABF est entaché d'une erreur de fait et d'une erreur d'appréciation, soulevés par voie d'exception, doivent être écartés comme inopérants.

En ce qui concerne le moyen soulevant, par la voie de l'exception, l'illégalité la décision du préfet de la région PACA du 17 novembre 2021 :

8. En l'absence de réponse explicite au recours administratif préalable obligatoire formé par la société pétitionnaire le 17 septembre 2021, le préfet de la région PACA est réputé s'être approprié les motifs de refus retenus par l'ABF dans son avis défavorable du 12 juillet 2021.

9. Dans son avis conforme défavorable, l'ABF a considéré que le projet en litige, par sa volumétrie, la forte artificialisation du terrain qu'il engendre et l'insuffisance du programme paysager a un impact important de nature à porter atteinte au site patrimonial remarquable de la commune. En outre, il ressort des écritures en défense, que pour fonder sa décision implicite de rejet, le préfet de région PACA a retenu que le projet n'est notamment pas conforme aux dispositions des articles 1.2.5 et 1.2.6 du secteur 2 du règlement de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine (AVAP) et porte atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants.

10. En premier lieu, aux termes de l'article 1.2. du IV du règlement de l'AVAP relatif aux prescriptions du secteur 2 " quartiers périphériques " pour les constructions neuves : " () Les couvertures devront s'harmoniser avec les toitures dominantes, généralement en tuiles canal ou tuiles mécaniques. () Les volets en PVC et les volets roulants sont interdits. Les volets seront persiennés, réalisés en bois. Les volets seront peints de teintes soutenues ou de gris colorés, en accord avec le contexte patrimonial (cf. La couleur 2.5.12). ".

11. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la notice descriptive du projet, que les occultations sont assurées par des volets battants de teinte gris sable et que seules les menuiseries seront en PVC ou en aluminium. Certes, il ressort de ces mêmes pièces que le projet a une toiture plate en terrasse gravillonnée non accessible, cependant, il ressort également des photographies d'insertion que d'autres bâtiments collectifs à proximité immédiate du terrain d'assiette, notamment au nord-ouest et à l'est, sont également en toit-terrasse. Dès lors, la couverture du projet s'harmonise avec les couvertures dominantes du secteur. Ainsi, la société requérante est fondée à soutenir que le préfet de région a fait une inexacte application des dispositions des articles précités.

12. En second lieu, aux termes de l'article UB 5a du PLU de la commune de la ville de Fréjus relatif à l'aspect général des constructions : " Les constructions, ainsi que les clôtures et les murs, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, ne doivent pas porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. ".

13. D'une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d'assiette du projet est situé en zone UBa du règlement graphique du PLU de la ville de Fréjus, zone d'habitat dense, et en secteur 2 de l'aire de mise en valeur de l'architecture et du patrimoine de la ville, délimitant les " quartiers périphériques " du cœur historique de ville et pour lesquels les objectifs sont notamment de valoriser les qualités architecturales urbaines et les composantes paysagères de ces quartiers, de préserver les co-visibilités avec les vestiges antiques et les perspectives sur les clochers de la cathédrale et de la chapelle Saint François-de-Paule.

14. D'autre part, le terrain d'assiette du projet est bordé au nord par un pavillon, à l'ouest par quatre immeubles R+3 et le port romain inscrit aux monuments historiques, à l'est par un immeuble R+2 et au sud par une résidence composée d'immeubles R+2. Pour refuser le projet en litige, le préfet de région a considéré que la construction de 12 mètres de haut sur 38 mètres de large a un aspect massif et monolithe qui ne s'insère pas harmonieusement dans son environnement en raison notamment de la couleur claire de la façade et de l'absence de végétation permettant de la dissimuler depuis les sites patrimoniaux. Cependant, il ressort des pièces du dossier, notamment des plans de façade et d'insertion et de l'étude chromatique, qu'une attention particulière a été portée à la façade ouest, en co-visibilité avec le port antique, par le découpage en plusieurs séquences avec des teintes d'enduit alternées et chaudes, des jardinières, des cadres en saillie et une casquette de béton sur le pourtour du dernier niveau permettant " d'appuyer l'horizontalité du projet " et de couper l'effet monolithe. En outre, il ressort de la photographie d'insertion depuis la porte d'Orée, constituant l'une des perspectives urbaines protégée par le règlement graphique de l'AVAP, que le projet a, pour tous les motifs ci-exposés et en raison d'une végétalisation dense composée d'arbres de haute tige, une visibilité réduite. Dans ces conditions, la soiété requérante est fondée à soutenir que le préfet de la région PACA a fait une inexacte application des dispositions précitées en estimant que le projet ne s'insère pas harmonieusement dans ses environnements proches et lointains et porte atteinte au caractère et à l'intérêt des lieux avoisinants.

15. Il résulte de ce qui précède, et à supposer même que le préfet de région pouvait utilement faire valoir de nouveaux motifs de refus dans ses écritures, que la société requérante est fondée à soutenir que la décision par laquelle le préfet de la région PACA a implicitement rejeté son recours administratif préalable obligatoire formé à l'encontre de l'avis défavorable conforme de l'ABF est illégale par voie d'exception.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la société Roxim Management est fondée à demander l'annulation de l'arrêté du maire de Fréjus en date du 31 août 2021.

Sur les conclusions à fin d'injonction :

17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public () prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution () ".

18. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 du code de l'urbanisme demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

19. En l'espèce, il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 31 août 2021 est entaché d'illégalité. Par ailleurs, il résulte des écritures de la commune en défense que le maire de Fréjus a considéré que le projet en litige est en tout point conforme à la règlementation d'urbanisme locale et a refusé de délivrer le permis sollicité uniquement à raison de l'avis conforme défavorable de l'ABF puis du préfet de région. Ainsi, en l'état du dossier, il ne résulte pas de l'instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée interdisent d'accueillir les conclusions à fin d'injonction de délivrer le permis de construire sollicité présentées par la société requérante pour un autre motif que l'administration n'a pas relevé, ni qu'un changement des circonstances de fait y fasse obstacle. Dès lors, le présent jugement implique nécessairement la délivrance de l'autorisation d'urbanisme sollicitée. Par suite, il y a lieu d'enjoindre au maire de Fréjus de délivrer à la société Roxim Management le permis de construire qu'elle a sollicité, dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Sur les frais d'instance :

20. En application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Fréjus la somme de 1 500 euros à verser à la société requérante. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de rejeter les conclusions présentées sur ce fondement par le préfet de la région PACA.

DECIDE

Article 1er : L'intervention de Mme B est rejetée.

Article 2 : L'arrêté susvisé du maire de Fréjus en date du 31 août 2021 est annulé.

Article 3 : Il est enjoint au maire de Fréjus de délivrer à la société Roxim Management le permis de construire sollicité dans le délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 4 : La commune de Fréjus versera à la SAS Roxim Management la somme de 1 500 euros (mille cinq cents euros) en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Les conclusions présentées par le préfet de la région PACA sur ce fondement sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Roxim Management, à la commune de Fréjus, au préfet de région Provence-Alpes-Côte d'Azur et à Mme C B épouse A.

Délibéré après l'audience du 12 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Privat, président,

M. Bailleux, premier conseiller,

Mme Le Gars, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2024.

La rapporteure,

Signé :

H. LE GARS

Le président,

Signé :

J.-M. PRIVAT La greffière,

Signé :

K. BAILET

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.