Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2200477

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 20 février 2022, le 28 septembre 2023, le

5 août 2024 et le 21 septembre 2024, M. A B demande au tribunal d'annuler le mandat de paiement n°84 du bordereau n°3 du 11 janvier 2022, ordonné par le maire de la commune de Pignans au centre des finances de Besse-sur-Issole ayant pour objet " indemnités et salaires janvier 2022 ".

Il soutient que :

- le mandat en litige n'est pas accompagné des pièces justificatives imposées par le décret n°2016-33 du 20 janvier 2016 ;

- ledit mandat est illégal par voie d'exception des illégalités entachant les arrêtés portant délégation de fonction des adjoints au maire et des conseillers municipaux délégués ;

- il est également illégal par voie d'exception de l'illégalité de la délibération 52/2021 dès lors que l'une des conseillères municipales n'y est pas mentionnée et qu'il ne fait aucune mention du calcul des indemnités ;

- l'enveloppe budgétaire a été réduite lors du conseil municipal du 16 juin 2021 de telle sorte que l'indemnité ordonnée par le mandat en litige ne sera pas comprise dans l'enveloppe globale indemnitaire ;

- les adjoints au maire et les conseillers municipaux délégués ne justifient pas d'un travail effectif pour bénéficier des indemnités et salaires objets du mandat en litige.

Par des mémoires en défense enregistrés le 27 juin 2023, le 1er juillet 2024 et le 23 août 2024, la commune de Pignans, représentée par Me Lopasso, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués sont infondés.

Par des mémoires en défense enregistrés le 5 avril 2022, le 9 septembre 2024 et le 26 septembre 2024, le directeur départemental des finances publiques du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens invoqués sont infondés.

Par une ordonnance du 23 septembre 2024, la clôture de l'instruction a été prononcée le 7 octobre 2024.

Un mémoire présenté par M. B a été enregistré le 5 octobre 2024 sans être communiqué, en application des dispositions de l'article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le décret 2016-33 du 20 janvier 2016 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 22 novembre 2024 :

- le rapport de M. Quaglierini, rapporteur,

- les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique,

- et les observations de M. B, ainsi que celles de Me Lopasso pour la commune de Pignans.

Considérant ce qui suit :

1. Par un mandat de paiement du 11 janvier 2022, le maire de la commune de Pignans a ordonné au centre des finances publiques de Besse-sur-Issole de verser les indemnités et salaires des conseillers municipaux pour le mois de janvier 2022. Par sa requête, M. B demande, en sa qualité de contribuable, l'annulation dudit mandat.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne les pièces justificatives accompagnant la décision attaquée :

2. Aux termes de l'article D. 2342-6 du code général des collectivités territoriales : " Aucune dépense ne peut être acquittée si elle n'a été préalablement mandatée par le maire sur un crédit régulièrement ouvert ". L'article D. 2342-7 du même code dispose que : " Tout mandat énonce l'exercice et le crédit auxquels la dépense s'applique; il est accompagné, pour la constatation de la dette et la régularité du paiement, des pièces indiquées par les articles D. 1617-19 à D. 1617-21 ". Selon l'article D. 1617-19 dudit code : " Avant de procéder au paiement d'une dépense ne faisant pas l'objet d'un ordre de réquisition, les comptables publics des collectivités territoriales, des établissements publics locaux et des associations syndicales de propriétaires ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l'annexe I du présent code ". Ladite annexe, dans sa version alors en vigueur, prévoit dans son article " Rubrique 3 " : " 31. Indemnités / 311. Indemnité de fonction d'un élu local / 3111. Premier paiement / 1. Délibération fixant les conditions d'octroi de l'indemnité et son montant. / 2. Le cas échéant, arrêté de délégation de fonction. / 3. Le cas échéant (1), déclaration de l'élu désignant la collectivité ou l'établissement chargé d'opérer la retenue. / 4. Les cas échéant, délibération désignant l'élu bénéficiaire de la part écrêtée. / 5. Pièces prévues pour les paiements ultérieurs. / 3112. Paiements ultérieurs / 1. État liquidatif précisant le montant brut de l'indemnité, le montant des précomptes, le montant net versé. / 2. Mention de la base imposable et de l'impôt dû dans l'état liquidatif de la retenue à la source, accompagné, le cas échéant (1), des informations relatives aux indemnités versées par les collectivités non-retenues pour effectuer la retenue à la source ".

3. Le directeur départemental des finances publiques (DDFIP) du Var fait valoir, d'une part, que le mandat n°84 lui a été adressé numériquement dans un dossier unique contenant des informations du train de paie de janvier 2022 concernant les mandats n°83 et n°84, d'autre part, que lesdits mandats constituent des paiements ultérieurs tels que le prévoit l'article 3112 de l'annexe citée au point précédent. Ainsi, les bulletins de salaire insérés dans le dossier unique adressé à la DDFIP du Var contenaient toutes les informations exigées dans ladite annexe pour procéder au paiement des indemnités ordonné par le maire de Pignans dans son mandat de paiement n°84.

4. Par ailleurs, M. B expose que la DDFIP s'est fondée sur l'arrêté 193/2020 du 13 juillet 2020 " portant délégation de fonctions aux adjoints et aux conseillers municipaux " pour exécuter le mandat de paiement en litige, alors qu'entre temps, par arrêté 257/2021 du 31 mai 2021, le maire a retiré les délégations de fonctions de sa première adjointe suite à sa démission, dont le remplacement a été approuvé par délibération 52/2021 du conseil municipal en date du 16 juin 2021, de telle sorte que le comptable public disposait d'informations erronées. Toutefois, ainsi que l'oppose la DDFIP, sans être sérieusement contestée, les modifications invoquées ont fait l'objet de communication par la commune lors des mandats précédents, de telle sorte que le comptable public disposait des bonnes informations lorsque le mandat de paiement n°84 lui a été adressé. Il s'ensuit que les moyens tirés de ce que la décision attaquée n'était pas accompagnée de pièces justificatives et de ce que le DDFIP ne disposait pas des documents actualisés pour procéder au paiement des indemnités en cause doivent être écartés comme manquant en fait.

En ce qui concerne l'illégalité du mandat en litige par voie d'exception :

5. D'une part, aux termes de l'article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal ". En vertu de cet article, le maire peut légalement, lorsqu'il procède à une délégation de fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, soustraire du champ de cette délégation la faculté de signer les actes qu'elle concerne.

6. D'autre part, l'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

S'agissant des arrêtés portant délégation de fonctions :

7. Il résulte de la lecture combinée de l'article D. 2342-6 du code général des collectivités territoriales, cités au point 2, et de l'article L. 2122-18 du même code, cité au point 5, que la décision portant mandatement ordonnée par le maire n'est pas prise pour l'application des arrêtés portant délégation de fonctions du maire au bénéfice de ses adjoints et membres du conseil municipal, et que ces derniers arrêtés n'en constituent pas sa base légale. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'exception d'illégalité des arrêtés portant délégation de fonctions doit être écarté comme étant inopérant.

S'agissant de l'arrêté n°257/2021 du 31 mai 2021 et de la délibération n°52/2021 du 16 juin 2021 :

8. En premier lieu, l'arrêté n°257/2021 du 31 mai 2021 portant retrait d'une délégation à un adjoint, acte non réglementaire, a été publié au registre des arrêtés du maire du 31 mai 2021, tel qu'il le mentionne expressément. Il s'ensuit que le requérant n'est pas recevable à exciper de l'illégalité d'un tel acte, devenu définitif.

9. En second lieu, à l'instar des arrêtés portant délégation de fonctions cités au point 7, la décision portant mandatement ordonnée par le maire n'est pas prise pour l'application de la délibération portant réduction de l'enveloppe indemnitaire suite à la réduction du nombre d'adjoints et cette dernière délibération n'en constitue pas la base légale. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'exception d'illégalité de ladite délibération doit être écarté comme étant inopérant.

En ce qui concerne l'enveloppe budgétaire :

10. Le requérant soutient que, eu égard à la réduction de l'enveloppe globale indemnitaire et à la circonstance qu'une ancienne conseillère municipale ait perçu indument une indemnité, le mandat de paiement en litige procède au dépassement de l'enveloppe précitée. Toutefois, en se bornant à relever ces deux circonstances, sans pour autant apporter des précisions sur la réalité du dépassement allégué, M. B n'établit aucune illégalité du mandat de paiement en litige.

En ce qui concerne l'absence de travail effectif :

11. Aux termes de l'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales : " Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ". Le premier alinéa de l'article L. 2123-24 définit les indemnités votées par les conseils municipaux pour l'exercice effectif des fonctions d'adjoint au maire. Aux termes de l'article L. 2122-18 du même code : " Le maire est seul chargé de l'administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints, et, en l'absence ou en cas d'empêchement des adjoints, à des membres du conseil municipal ". De même, aux termes de l'article L. 2123-20-1 du même code : " I.- Lorsque le conseil municipal est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres en application de la présente sous-section intervient dans les trois mois suivant son installation. () ".

12. Il résulte de ces dispositions combinées que l'adjoint au maire qui n'a pas reçu de délégation ou dont la délégation a pris fin ne peut justifier de l'exercice effectif de fonctions lui permettant de prétendre, sauf le cas de suppléance, au versement des indemnités prévues par l'article L. 2122-18 précité. Or, il ressort des pièces du dossier et, plus particulièrement, des décisions portant délégation de fonctions du maire produites par les parties, que les adjoints et membres du conseil municipal en cause justifient, par ces seules décisions, d'un travail effectif. Les circonstances que des élus n'aient pas correctement répondu lors des conseils municipaux concernant leur délégation de fonctions et qu'aucune commission n'ait été créée en 2020, à les supposer établies, ne sont pas de nature à démontrer l'absence de travail effectif. Il s'ensuit que le moyen doit être écarté comme n'étant pas fondé.

13. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation du mandat de paiement n°84 du 11 janvier 2022.

Sur les frais liés à l'instance :

14. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de mettre à la charge de M. B la somme demandée par la commune de Pignans au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la commune de Pignans présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B, au directeur départemental des finances publiques du Var et à la commune de Pignans.

Délibéré après l'audience du 22 novembre 2024 à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

M. Quaglierini, premier conseiller,

Mme Martin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 décembre 2024.

Le rapporteur,

Signé

B. Quaglierini

Le président,

Signé

J.-F. Sauton

La greffière

Signé

B. Ballestracci

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier

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