Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2200695

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 8 mars 2022 et 27 novembre 2023, M. B Bertrand, représenté par Me Dragone, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d'annuler la décision du 14 décembre 2021 par laquelle le président du syndicat intercommunal de restauration collective a rejeté sa demande de versement de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, ainsi que la décision du 10 janvier 2022 rejetant son recours gracieux du 20 décembre 2021 ;

2°) d'enjoindre au syndicat intercommunal de restauration collective de calculer et de lui verser l'allocation d'aide au retour à l'emploi, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de rejeter la demande du syndicat intercommunal de restauration collective tendant au remboursement des sommes versées au titre de l'allocation d'aide au retour à l'emploi ;

4°) de mettre à la charge du syndicat intercommunal de restauration collective une somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée est dépourvue de motivation ;

- la condition d'aptitude à l'emploi est remplie ; la collectivité n'a pas saisi le préfet ;

- la condition de recherche d'emploi n'est pas applicable ;

- il était inscrit comme demandeur d'emploi ;

- il a été involontairement privé d'emploi ;

- le remboursement des sommes servies au titre de l'allocation d'aide au retour à l'emploi porterait une atteinte excessive à ses droits.

Par des mémoires en défense enregistrés les 13 octobre et 11 décembre 2023, le syndicat intercommunal de restauration collective, représenté par Me Kieffer, conclut au rejet de la requête, à la condamnation de M. Bertrand à lui rembourser toutes les sommes qu'il lui a versées au titre de l'allocation d'aide au retour à l'emploi et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés ;

- en tout état de cause, le requérant ne justifie pas de son inscription comme demandeur d'emploi, ni n'a été involontairement privé d'emploi.

Par une lettre du 6 juin 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement à intervenir était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office, tiré de l'irrecevabilité des conclusions du syndicat intercommunal de restauration collective tendant à condamner M. Bertrand à lui rembourser les sommes versées au titre de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, dès lors que cette demande tend au prononcé d'une mesure que le syndicat a le pouvoir de prendre lui-même.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code du travail ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;

- le décret n° 2019-797 du 26 juillet 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 17 juin 2024 :

- le rapport de M. Cros ;

- les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Kieffer pour le syndicat intercommunal de restauration collective.

Considérant ce qui suit :

1. M. Bertrand était agent titulaire de la fonction publique territoriale exerçant les fonctions d'agent de maîtrise au sein du syndicat intercommunal de restauration collective (SIRC), établissement public de coopération intercommunale chargé de la cuisine centrale des communes de La Garde, La Valette-du-Var et Le Pradet. Par un arrêté du 20 août 2021, le président du SIRC l'a admis à la retraite pour invalidité non imputable au service et l'a radié des cadres de la collectivité, à compter du 1er septembre 2021. Par une lettre du 29 octobre 2021, réitérée le 17 décembre suivant, Pôle emploi lui a refusé le bénéfice de l'allocation d'aide au retour à l'emploi (ARE) au motif que la prise en charge de cette allocation incombait au SIRC. Par une lettre du 24 novembre 2021, M. Bertrand a demandé au SIRC de lui verser l'ARE. Par une décision du 14 décembre suivant, le président du SIRC a rejeté sa demande au double motif qu'il ne remplissait pas les conditions d'aptitude à l'emploi et de recherche d'emploi. Par une décision du 10 janvier 2022, le président du SIRC a rejeté, pour les mêmes motifs, son recours gracieux formé par lettre du 20 décembre 2021. Le requérant demande l'annulation de ces deux décisions dont l'exécution a été suspendue par une ordonnance n° 2200639 rendue le 23 mars 2022 par le juge des référés du tribunal de céans, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, et devenue définitive.

Sur le cadre juridique du litige :

2. Lorsqu'il statue sur un recours dirigé contre une décision par laquelle l'administration, sans remettre en cause des versements déjà effectués, détermine les droits d'une personne en matière d'aide ou d'action sociale, de logement ou au titre des dispositions en faveur des travailleurs privés d'emploi, et sous réserve du contentieux du droit au logement opposable, il appartient au juge administratif, eu égard tant à la finalité de son intervention qu'à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision attaquée, mais d'examiner les droits de l'intéressé, en tenant compte de l'ensemble des circonstances de fait qui résultent de l'instruction et, notamment, du dossier qui lui est communiqué en application de l'article R. 772-8 du code de justice administrative. Au vu de ces éléments, il lui appartient d'annuler ou de réformer, s'il y a lieu, cette décision, en fixant alors lui-même tout ou partie des droits de l'intéressé et en le renvoyant, au besoin, devant l'administration afin qu'elle procède à cette fixation pour le surplus, sur la base des motifs de son jugement. Dans le cas d'un contentieux portant sur les droits au revenu de remplacement des travailleurs privés d'emploi, c'est au regard des dispositions applicables et de la situation de fait existant au cours de la période en litige que le juge doit statuer. Il en va notamment ainsi en ce qui concerne les agents publics privés d'emploi.

3. D'une part, aux termes de l'article L. 5421-1 du code du travail, dans sa rédaction applicable au litige : " En complément des mesures tendant à faciliter leur reclassement ou leur conversion, les personnes aptes au travail et recherchant un emploi ont droit à un revenu de remplacement dans les conditions fixées au présent titre ". Selon l'article L. 5424-1 du même code : " Ont droit à une allocation d'assurance, lorsque leur privation d'emploi est involontaire ou assimilée à une privation involontaire ou en cas de cessation d'un commun accord de leur relation de travail avec leur employeur, et lorsqu'ils satisfont à des conditions d'âge et d'activité antérieure, dans les conditions prévues aux articles L. 5422-2 et L. 5422-3 : / 1° () les agents titulaires des collectivités territoriales () ". Aux termes de l'article L. 5422-1 de ce code : " I.-Ont droit à l'allocation d'assurance les travailleurs aptes au travail et recherchant un emploi qui satisfont à des conditions d'âge et d'activité antérieure, et dont : / 1° Soit la privation d'emploi est involontaire, ou assimilée à une privation involontaire par les accords relatifs à l'assurance chômage mentionnés à l'article L. 5422-20 () ". L'article L. 5422-20 prévoit que : " Les mesures d'application des dispositions du présent chapitre () font l'objet d'accords conclus entre les organisations représentatives d'employeurs et de salariés. / Ces accords sont agréés dans les conditions définies par la présente section. / En l'absence d'accord ou d'agrément de celui-ci, les mesures d'application sont déterminées par décret en Conseil d'Etat ".

4. D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage, applicable au litige : " I. - Les mesures d'application du régime d'assurance chômage prévues à l'article L. 5422-20 du code du travail sont déterminées à l'annexe A du présent décret () ". Selon l'article 1er du règlement d'assurance chômage figurant à l'annexe A de ce décret : " Le régime d'assurance chômage assure un revenu de remplacement dénommé "allocation d'aide au retour à l'emploi", pendant une durée déterminée, aux salariés qui remplissent des conditions relatives au motif de fin du contrat de travail et à la durée d'affiliation, ainsi que des conditions d'âge, d'aptitude physique, de chômage, d'inscription comme demandeur d'emploi et de recherche d'emploi ".

5. Ces dispositions sont applicables aux agents des collectivités territoriales dans les conditions prévues par l'article L. 5424-1 du code du travail. Il appartient aux collectivités territoriales qui assurent la charge et la gestion de l'indemnisation de leurs agents en matière d'allocation d'aide au retour à l'emploi de s'assurer, lorsqu'ils demandent le bénéfice de cette allocation, qu'ils remplissent l'ensemble des conditions auxquelles son versement est subordonné.

Sur les conclusions à fin d'annulation et d'injonction de versement de l'ARE :

En ce qui concerne le moyen de légalité externe :

6. Il résulte de ce qui a été dit au point 2 que les éventuels vices propres des décisions attaquées sont sans incidence sur la solution du litige. Par suite, le moyen tiré du défaut de motivation de ces décisions ne peut qu'être écarté comme inopérant.

En ce qui concerne les droits du requérant :

S'agissant de la condition de recherche d'emploi :

7. En premier lieu, pour refuser le bénéfice de l'allocation d'ARE à M. Bertrand, le président du SIRC a estimé, dans les deux décisions attaquées, que ce dernier ne remplissait pas la condition tenant à accomplir une recherche active d'emploi c'est-à-dire des actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer ou de reprendre une entreprise.

8. Aux termes de l'article L. 5421-3 du code du travail, dans sa rédaction applicable au litige : " La condition de recherche d'emploi requise pour bénéficier d'un revenu de remplacement est satisfaite dès lors que les intéressés sont inscrits comme demandeurs d'emploi et accomplissent, à leur initiative ou sur proposition de l'un des organismes mentionnés à l'article L. 5311-2, des actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer, reprendre ou développer une entreprise () ". Sur le fondement des articles L. 5426-1 et L. 5426-2 de ce code, dans leur rédaction applicable au litige, le contrôle de la recherche d'emploi est exercé par les agents de Pôle emploi et le revenu de remplacement est supprimé par Pôle emploi pour les personnes qui ne peuvent justifier de l'accomplissement d'actes positifs et répétés en vue de retrouver un emploi, de créer, reprendre ou développer une entreprise, dans les conditions prévues à ses articles R. 5426-3 à R. 5426-14.

9. Il résulte de ces dispositions que si l'existence d'actes positifs et répétés accomplis en vue de retrouver un emploi est une condition mise au maintien de l'allocation d'aide au retour à l'emploi, elle ne saurait conditionner l'ouverture du droit à cette allocation.

10. Ainsi, le président du SIRC ne pouvait pas légalement refuser à M. Bertrand l'ouverture du droit à l'allocation d'ARE au motif qu'il ne justifiait pas d'actes positifs et répétés de recherche d'emploi accomplis avant sa demande. Ce motif est entaché d'erreur de droit.

11. En second lieu, le SIRC fait valoir que M. Bertrand ne justifie pas de son inscription comme demandeur d'emploi à la date de sa demande, le 24 novembre 2021. Les dispositions précitées de l'article L. 5421-3 du code du travail, relatives à la condition de recherche d'emploi requise pour bénéficier de l'allocation d'ARE, exigent effectivement que l'intéressé soit inscrit comme demandeur d'emploi. Toutefois, en l'espèce, il résulte des mentions précises et concordantes des deux courriers de Pôle emploi des 29 octobre et 17 décembre 2021 que M. Bertrand a été inscrit comme demandeur d'emploi à compter du 5 octobre 2021, date à laquelle son dossier d'inscription a été enregistré par Pôle emploi. Le requérant satisfait donc à cette condition à la date de sa demande.

S'agissant de la condition d'aptitude physique à l'exercice d'un emploi :

12. Pour refuser le bénéfice de l'allocation d'ARE à M. Bertrand, le président du SIRC a estimé, dans les deux décisions attaquées, que ce dernier ne remplissait pas la condition d'aptitude physique à l'exercice d'un emploi.

13. L'ouverture du droit à l'allocation d'ARE est subordonnée à la condition, prévue à l'article L. 5421-1 précité du code du travail et reprise au d de l'article 4 du règlement d'assurance chômage figurant à l'annexe A du décret du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage, que le demandeur soit physiquement apte au travail. En vertu de l'article R. 5426-1 de ce code, le contrôle de cette condition relève de la compétence du préfet. Selon l'article L. 5411-5 du même code : " Les personnes invalides mentionnées aux 2° et 3° de l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale, bénéficiaires à ce titre d'un avantage social lié à une incapacité totale de travail, ne peuvent être inscrites sur la liste des demandeurs d'emploi pendant la durée de leur incapacité ". Aux termes de l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale : " En vue de la détermination du montant de la pension, les invalides sont classés comme suit : / 1°) invalides capables d'exercer une activité rémunérée ; / 2°) invalides absolument incapables d'exercer une profession quelconque ; / 3°) invalides qui, étant absolument incapables d'exercer une profession, sont, en outre, dans l'obligation d'avoir recours à l'assistance d'une tierce personne pour effectuer les actes ordinaires de la vie ".

14. Le SIRC soutient que M. Bertrand était inapte au travail à la date de sa demande d'allocation d'ARE, le 24 novembre 2021. Toutefois et d'abord, si l'intéressé percevait une pension d'invalidité à cette date, il était inscrit comme demandeur d'emploi malgré cette pension, ainsi qu'il ressort du courrier de Pôle emploi du 17 décembre 2021, ce qui, selon la combinaison des dispositions précitées des articles L. 5411-5 du code du travail et L. 341-4 du code de la sécurité sociale, implique qu'il se trouvait nécessairement dans la catégorie visée au 1° de ce dernier article, à savoir celle des " invalides capables d'exercer une activité rémunérée ". M. Bertrand satisfaisait à la condition d'aptitude physique à l'emploi aussi longtemps qu'il demeurait inscrit sur la liste des demandeurs d'emploi mentionnée à l'article L. 5411-1 du code du travail. Ensuite, s'il est exact que M. Bertrand avait lui-même transmis au SIRC, par lettre du 25 septembre 2020, un certificat de son médecin-psychiatre du même jour indiquant qu'il était " inapte définitivement à ses fonctions et à toutes fonctions ", et si les avis émis respectivement les 4 février et 21 avril 2021 par le comité médical départemental et la commission de réforme ont conclu à l'inaptitude absolue et définitive de l'intéressé à ses fonctions et à toutes fonctions, l'ensemble de ces documents ne peuvent être utilement opposés au requérant dès lors qu'ils concernent la procédure d'admission à la retraite pour invalidité de la fonction publique territoriale, qui est indépendante de celle selon laquelle s'apprécie l'aptitude au travail des personnes involontairement privées d'emploi dans le cadre de l'ouverture des droits à l'allocation d'ARE. Enfin, il incombait au SIRC, avant de statuer sur la demande d'allocation d'ARE, de saisir le préfet en vue de contrôler l'aptitude physique au travail de M. Bertrand. Il est constant que le SIRC n'a pas procédé à cette saisine, commettant au demeurant une irrégularité de procédure. Saisi par le SIRC dans le cadre de l'exécution de l'ordonnance du juge des référés du 23 mars 2022, le préfet du Var a estimé, par arrêté du 30 juin 2022, que M. Bertrand " se trouve dans une situation d'aptitude physique au travail ". Cet arrêté préfectoral vise notamment l'avis émis le 14 avril 2022 par le docteur A qui, après avoir examiné le requérant, a prononcé son aptitude physique au travail. Cet arrêté préfectoral et cet avis médical, qui ne sont postérieurs que de quelques mois à la demande de M. Bertrand, peuvent être regardés comme rendant compte d'une situation de fait qui existait déjà à la date de cette demande. Dans ces conditions, le requérant doit être regardé comme remplissant la condition d'aptitude physique au travail à la date de sa demande. Par suite, ce second motif des décisions attaquées est également illégal.

S'agissant de la condition de privation involontaire d'emploi :

15. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge du plein contentieux que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué.

16. Le SIRC soutient, pour la première fois dans ses écritures en défense, que M. Bertrand ne peut prétendre au bénéfice de l'ARE à défaut d'avoir été involontairement privé d'emploi. Il doit ainsi être regardé comme sollicitant une substitution de motifs. Contrairement à ce que soutient le requérant, le SIRC a la faculté d'opposer une telle substitution. La circonstance que la première des deux décisions attaquées indique que " la mise à la retraite pour invalidité correspond bien à une perte involontaire d'emploi, ce qui par conséquent donne droit au bénéfice de l'ARE " est indifférente à cet égard.

17. D'une part, le droit à l'allocation d'ARE est subordonné à la condition, prévue à l'article L. 5422-1 du code du travail et reprise à l'article 2 du règlement d'assurance chômage figurant à l'annexe A du décret du 26 juillet 2019 relatif au régime d'assurance chômage, que la privation d'emploi du demandeur soit involontaire ou assimilée à une privation involontaire.

18. D'autre part, aux termes de l'article L. 29 du code des pensions civiles et militaires de retraite : " Le fonctionnaire civil qui se trouve dans l'incapacité permanente de continuer ses fonctions en raison d'une invalidité ne résultant pas du service et qui n'a pu être reclassé dans un autre corps () peut être radié des cadres par anticipation soit sur sa demande, soit d'office () ". Aux termes de l'article 30 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales : " Le fonctionnaire qui se trouve dans l'impossibilité définitive et absolue de continuer ses fonctions par suite de maladie, blessure ou infirmité grave dûment établie peut être admis à la retraite soit d'office, soit sur demande () ".

19. Il résulte de ces dispositions que seule la mise à la retraite d'office constitue un cas de perte involontaire d'emploi pouvant ouvrir droit, pour un agent des collectivités territoriales, lorsque les autres conditions en sont remplies, à une allocation d'assurance telle que prévue à l'article L. 5424-1 du code du travail. Par suite, un agent ayant sollicité son admission à la retraite anticipée pour invalidité, qui ne peut être regardé comme ayant été involontairement privé d'emploi, ne peut prétendre à l'allocation d'aide au retour à l'emploi.

20. Il est constant que l'arrêté du 20 août 2021 par lequel le président du SIRC a admis M. Bertrand à la retraite pour invalidité a été pris à la demande de celui-ci. Dès lors, le requérant, qui ne peut être regardé comme ayant été involontairement privé d'emploi, ne peut prétendre au bénéfice de l'allocation d'ARE. La double circonstance qu'il a formulé cette demande au regard de l'avis de son médecin et que celle-ci a reçu l'avis favorable du comité médical départemental et de la commission de réforme est sans incidence à cet égard. Ce motif, qui ne prive l'intéressé d'aucune garantie procédurale et sur la base duquel le président du SIRC aurait pris la même décision, justifie légalement le refus d'attribution de l'allocation d'ARE.

21. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de M. Bertrand tendant à annuler les décisions du président du SIRC rejetant sa demande de versement de l'allocation d'ARE et à ce qu'il soit enjoint au SIRC de lui verser cette allocation doivent être rejetées.

Sur les conséquences du rejet des conclusions à fin d'annulation :

22. Le rejet d'une requête tendant à l'annulation d'un acte dont l'exécution a été suspendue par le juge administratif statuant en référé a, en principe, pour effet que cet acte trouve ou retrouve application dès le prononcé de cette décision juridictionnelle. Toutefois, s'il apparaît que cet effet est de nature à faire naître des difficultés de tous ordres, il appartient au juge administratif, le cas échéant d'office, de préciser les conditions dans lesquelles sa décision prendra effet.

23. Le présent jugement rejette les conclusions à fin d'annulation présentées par M. Bertrand. Dès lors, celui-ci ne saurait demander au tribunal de moduler dans le temps les effets d'une telle annulation.

24. Par ailleurs, si M. Bertrand soutient que les sommes qu'il a perçues du SIRC en exécution de l'ordonnance du juge des référés du 23 mars 2022 lui ont permis de payer ses dépenses essentielles et de suivre une formation professionnelle, et que le remboursement de ces sommes, par l'effet du présent jugement de rejet, porterait une " atteinte manifestement excessive à ses droits ", il n'apporte aucun élément, relatif notamment au montant des sommes en cause rapporté à sa situation financière, de nature à démontrer une telle atteinte. Par suite, sa demande tendant à préciser les effets du présent jugement sur ce remboursement ne peut, en tout état de cause, qu'être rejetée.

Sur les conclusions reconventionnelles du SIRC :

25. Une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu'elle a le pouvoir de prendre. En particulier, les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l'encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement le juge administratif d'une demande tendant au recouvrement de leur créance.

26. Le SIRC demande au tribunal de condamner M. Bertrand à lui rembourser les sommes qu'il lui a versées au titre de l'allocation d'ARE. Le SIRC a toutefois la faculté, s'il s'y croit fondé, d'émettre un titre exécutoire pour recouvrer les sommes en cause. Ainsi, cette demande tend à ce que le tribunal prononce une mesure que le SIRC a le pouvoir de prendre lui-même. Par suite, elle doit être rejetée comme irrecevable par son objet.

Sur les frais liés au litige :

27. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à chaque partie la charge de ses frais d'instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. Bertrand est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du syndicat intercommunal de restauration collective tendant, d'une part, à la condamnation de M. Bertrand au remboursement des sommes versées au titre de l'allocation d'ARE et, d'autre part, à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B Bertrand et au syndicat intercommunal de restauration collective.

Délibéré après l'audience du 17 juin 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Bernabeu, présidente,

M. Cros et M. C, premiers conseillers.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 juillet 2024.

Le rapporteur,

Signé

F. CROS

La présidente,

Signé

M. BERNABEU

La greffière,

Signé

E. PERROUDON

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.