Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2300582

Vu la procédure suivante :

I. Sous le n° 2300582, par une requête et un mémoire enregistrés les 26 février et 20 juin 2023, la société à responsabilité limitée (SARL) Domaine des Camélias, représentée par Me de Prémare, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 21 décembre 2022 par lequel le préfet du Var a mis à sa charge une astreinte administrative d'un montant journalier de 400 euros concernant sa propriété sise 1077 route des Escalles à Saint-Raphaël ;

2°) d'annuler l'arrêté du 23 janvier 2023 par lequel le préfet du Var a liquidé partiellement cette astreinte au titre de la période du 3 au 17 janvier 2023 inclus, pour un montant de 6 000 euros ;

3°) subsidiairement, d'augmenter à six mois le délai imparti à compter de la notification de la mise en demeure du 22 août 2022 pour déposer un dossier complet de régularisation, de réduire le montant de l'astreinte prononcée par l'arrêté du 21 décembre 2022 et, par conséquent, d'actualiser le montant de l'astreinte liquidée par l'arrêté du 23 janvier 2023 ;

4°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les arrêtés attaqués ne pouvaient pas légalement se fonder sur les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement pour fixer une astreinte et la liquider, dès lors que ces dispositions ne sont pas applicables aux travaux litigieux mais seulement aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ;

- par voie d'exception, les arrêtés ne pouvaient pas légalement se fonder sur la mise en demeure du 22 août 2022 qui est irrégulière dès lors, d'une part, qu'elle n'avait pas le pouvoir d'exiger une remise en état des lieux et, d'autre part, que le délai imparti pour mettre en œuvre les mesures exigées n'était pas suffisant ;

- le montant de l'astreinte journalière, fixé à 400 euros, est disproportionné par rapport à la gravité des manquements reprochés à la société, à l'importance du trouble causé à l'environnement et à sa situation économique, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2023, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante sont irrecevables ou infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

II. Sous le n° 2301554, par une requête enregistrée le 19 mai 2023, la SARL Domaine des Camélias, représentée par Me de Prémare, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 20 mars 2023 par lequel le préfet du Var a procédé à la seconde liquidation partielle de l'astreinte administrative prononcée par l'arrêté du 21 décembre 2022, au titre de la période du 18 janvier au 1er mars 2023 inclus, pour un montant de 17 200 euros ;

2°) d'annuler le titre de perception émis à son encontre le 21 février 2023 par la direction régionale des finances publiques de Provence-Alpes-Côte d'Azur et des Bouches-du-Rhône pour le recouvrement de la somme de 6 000 euros correspondant à la liquidation partielle de l'astreinte prononcée par l'arrêté du préfet du Var du 23 janvier 2023 ;

3°) d'annuler le titre de perception émis à son encontre le 3 avril 2023 par la direction régionale des finances publiques de Provence-Alpes-Côte d'Azur et des Bouches-du-Rhône pour le recouvrement de la somme de 17 200 euros correspondant à la liquidation partielle de l'astreinte prononcée par l'arrêté du préfet du Var du 20 mars 2023 ;

4°) subsidiairement, de moduler l'astreinte prononcée à son encontre ;

5°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, par voie d'exception, que l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2022 instituant l'astreinte administrative est illégal ; l'exception d'illégalité est recevable car cet arrêté n'est pas définitif, ayant été contesté par la requête n° 2300582 ; cet arrêté est illégal dès lors que le montant de l'astreinte journalière, fixé à 400 euros, est disproportionné par rapport à la gravité des manquements reprochés, à l'importance du trouble causé à l'environnement, aux diligences entreprises par la société et à sa situation financière, en méconnaissance des dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement.

Par un mémoire en défense enregistré le 27 novembre 2023, le préfet du Var conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par la requérante sont irrecevables ou infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le décret du 3 janvier 1996 portant classement de sites ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 2 septembre 2024 :

- le rapport de M. Cros ;

- et les conclusions de Mme Duran-Gottschalk, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La SARL Domaine des Camélias a acquis auprès de l'Etat le 17 janvier 2022 une unité foncière d'une superficie de 5 711 m², constituée des parcelles cadastrées section BO n° 406 et 408, et située 1077 route des Escalles sur la corniche de l'Estérel en surplomb des calanques de Maupas, sur le territoire de la commune de Saint-Raphaël. Ce terrain supporte une construction principale à destination d'habitation correspondant à l'ancienne maison forestière dite du Trayas, ainsi que trois constructions annexes à usage de dépendance, de garage et de pigeonnier. La société a entrepris des travaux sur le bâtiment principal. Un procès-verbal d'infraction à la réglementation d'urbanisme, dressé le 20 mai 2022 par un agent municipal assermenté, a relevé que ces travaux, portant notamment extension, surélévation et modification de la toiture du bâtiment existant et création d'une surface habitable de 203,94 m², étaient exécutés sans l'autorisation d'urbanisme requise. Par un arrêté du 22 août 2022, le préfet du Var a constaté que ces travaux, ainsi que la modification du terrain par des remblais et déblais, n'avaient pas non plus fait l'objet de l'autorisation spéciale prévue par l'article L. 341-10 du code de l'environnement, requise en raison de l'inclusion du terrain en cause dans le périmètre du site classé du massif de l'Estérel oriental et a, par suite, mis en demeure la SARL Domaine des Camélias, en application des dispositions de l'article L. 171-7 du même code, de régulariser la situation administrative de sa propriété, soit en déposant une demande de permis de construire valant demande de l'autorisation spéciale précitée dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet arrêté et en réalisant les travaux nécessaires dans un délai de quatre mois à compter de la délivrance de ce permis, soit en remettant le bâti et le terrain dans leur état d'origine dans un délai de quatre mois à compter de la notification de cet arrêté ou du refus de permis. Par un arrêté du 21 décembre 2022, le préfet du Var, estimant que la mise en demeure du 22 août 2022 n'avait pas été respectée, a soumis la société à une astreinte administrative d'un montant journalier de 400 euros, en application des dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement. La société a déposé le 28 décembre 2022 une simple déclaration préalable de régularisation à laquelle le maire de Saint-Raphaël s'est opposé par un arrêté du 10 janvier 2023, au motif notamment de la nécessité de solliciter un permis de construire. Par un arrêté du 23 janvier 2023, le préfet du Var, constatant que la mise en demeure du 22 août 2022 n'était toujours pas satisfaite, a liquidé partiellement l'astreinte administrative pour la période du 3 au 17 janvier 2023 inclus, pour un montant de 6 000 euros. Par la requête n° 2300582, la SARL Domaine des Camélias demande principalement l'annulation des arrêtés préfectoraux des 21 décembre 2022 et 23 janvier 2023. Par un arrêté du 20 mars 2023, le préfet a procédé à la seconde liquidation partielle de cette astreinte, au titre de la période du 18 janvier au 1er mars 2023 inclus, pour un montant de 17 200 euros. Deux titres de perception ont été émis les 21 février et 3 avril 2023 afin de recouvrer respectivement les liquidations partielles d'astreinte de 6 000 et 17 200 euros prononcées par les arrêtés des 23 janvier et 20 mars 2023. Sous le n° 2301554, la requérante demande principalement l'annulation de l'arrêté du 20 mars 2023 et de ces deux titres de perception.

2. Les deux requêtes visées ci-dessus, présentées par la SARL Domaine des Camélias, présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la requête n° 2300582 :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation des arrêtés préfectoraux des 21 décembre 2022 et 23 janvier 2023 prononçant puis liquidant partiellement l'astreinte administrative :

S'agissant du cadre juridique :

3. Aux termes de l'article L. 171-7 du code de l'environnement, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- () lorsque () des travaux () sont réalisés sans avoir fait l'objet de l'autorisation () requis[e] en application du présent code, () l'autorité administrative compétente met l'intéressé en demeure de régulariser sa situation dans un délai qu'elle détermine, et qui ne peut excéder une durée d'un an. / () II.-S'il n'a pas été déféré à la mise en demeure à l'expiration du délai imparti, () l'autorité administrative ordonne () la remise des lieux dans un état ne portant pas préjudice aux intérêts protégés par le présent code. / Elle peut faire application du II de l'article L. 171-8 aux fins d'obtenir l'exécution de cette décision () ". Selon ce II de l'article L. 171-8 : " Si, à l'expiration du délai imparti, il n'a pas été déféré () aux mesures ordonnées sur le fondement du II de l'article L. 171-7, l'autorité administrative compétente peut () 4° Ordonner () une astreinte journalière au plus égale à 1 500 € applicable à partir de la notification de la décision la fixant et jusqu'à satisfaction de la mise en demeure ou de la mesure ordonnée. () / Les () astreintes sont proportionnées à la gravité des manquements constatés et tiennent compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement ".

4. Selon l'article L. 171-11 du même code : " Les décisions prises en application des articles L. 171-7, L. 171-8 () sont soumises à un contentieux de pleine juridiction ".

5. Aux termes de l'article L. 341-10 de ce code : " () les sites classés ne peuvent ni être détruits ni être modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale () ".

6. L'illégalité d'un acte administratif, qu'il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l'application du premier acte ou s'il en constitue la base légale. S'agissant d'un acte réglementaire, une telle exception peut être formée à toute époque, même après l'expiration du délai du recours contentieux contre cet acte. S'agissant d'un acte non réglementaire, l'exception n'est, en revanche, recevable que si l'acte n'est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l'acte et la décision ultérieure constituant les éléments d'une même opération complexe, l'illégalité dont l'acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

S'agissant des moyens soulevés :

7. En premier lieu, l'autorisation spéciale prévue à l'article L. 341-10 du code de l'environnement en cas de travaux modifiant l'état ou l'aspect d'un site classé est une " autorisation requise en application du présent code " au sens de l'article L. 171-7 de ce code. A défaut d'une telle autorisation, il résulte de la combinaison de ce dernier article et du II de l'article L. 171-8 du même code que l'autorité administrative a la faculté d'ordonner une astreinte journalière en cas de non-respect, dans le délai imparti par la mise en demeure, des mesures de régularisation et de remise en état des lieux. Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, les dispositions du II de l'article L. 171-8 permettant de prononcer une astreinte administrative ne sont pas seulement applicables en cas de non-respect des prescriptions régissant les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), mais aussi en cas d'absence de l'autorisation requise au titre de la réglementation des sites classés. Par ailleurs, le préfet du Var n'était pas tenu d'agir sur le fondement des dispositions de l'article L. 481-1 du code de l'urbanisme, lesquelles relèvent d'une législation distincte de celle de l'environnement et des sites classés en particulier. Par suite, le moyen tiré de ce que les arrêtés attaqués ne pouvaient pas légalement se fonder sur les dispositions de l'article L. 171-8 du code de l'environnement manque en droit.

8. En deuxième lieu, la SARL Domaine des Camélias excipe de l'illégalité de la mise en demeure du 22 août 2022. Toutefois, cette dernière, qui n'est pas un acte réglementaire ni ne constitue une opération complexe avec les arrêtés attaqués, mentionne les voies et délais de recours. Le préfet du Var fait valoir sans être contredit qu'elle a été notifiée à la requérante le jour même de son édiction par lettre recommandée avec accusé de réception et qu'elle est devenue définitive faute d'avoir été contestée à l'expiration d'un délai de deux mois à compter de cette notification, c'est-à-dire le 23 octobre 2022. Dès lors, l'exception d'illégalité de cette mise en demeure, invoquée dans la requête enregistrée le 26 février 2023, est irrecevable.

9. En dernier lieu, la SARL Domaine des Camélias conteste le caractère proportionné du montant de l'astreinte administrative fixé par l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2022.

10. Il résulte des dispositions précitées de l'article L. 171-8 du code de l'environnement que le montant de l'astreinte journalière doit être proportionné à la gravité des manquements constatés et tenir compte notamment de l'importance du trouble causé à l'environnement, et qu'il peut s'élever jusqu'à 1 500 euros.

11. D'abord, le terrain de la SARL Domaine des Camélias, notamment le bâtiment principal faisant l'objet des travaux litigieux, est entièrement inclus dans le périmètre du site du massif de l'Estérel oriental, classé par décret du 3 janvier 1996, ainsi qu'il résulte de la représentation graphique de ce périmètre figurant sur la fiche dudit site classé, librement accessible au public sur le site internet de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement de Provence-Alpes-Côte d'Azur (www.paca.developpement-durable.gouv.fr). La représentation de ce périmètre figurant sur les documents graphiques du plan local d'urbanisme de Saint-Raphaël est sans incidence à cet égard.

12. Ensuite, contrairement à ce que soutient la requérante, il résulte de l'instruction que les travaux réalisés sur le bâtiment principal ne se limitent pas à une simple " réfection et réparation de toiture " ni à " quelques modifications " rendues nécessaires par son état de vétusté. Ces travaux ont consisté à créer une extension en R+2 à l'arrière du bâtiment sur toute sa longueur avec des terrasses en débord sur les côtés, à surélever la toiture à l'égout du toit afin de créer une toiture-terrasse et à créer une surface habitable d'environ 200 m², de sorte qu'au 20 mai 2022, date du procès-verbal d'infraction aux dispositions d'urbanisme établi par un agent municipal assermenté, seuls subsistaient de l'ancienne maison forestière le mur de façade Sud-Est et les deux murs pignons. Dès lors, les travaux entrepris ne peuvent être qualifiés de " faible ampleur ". De tels travaux, d'ailleurs visibles depuis la route départementale n° 559 dite route des Escalles passant à une douzaine de mètres, et auxquels s'ajoutent la modification du terrain par des terrassements et la dispersion de déblais, sont de nature à modifier l'état et l'aspect du site classé.

13. En outre, il résulte de l'instruction que la SARL Domaine des Camélias n'a pas exécuté, ni avant l'expiration des délais impartis ni après, les prescriptions de la mise en demeure préfectorale du 22 août 2022 tendant à régulariser ces travaux, soit en sollicitant et en obtenant un permis de construire tenant lieu d'autorisation spéciale au sens de l'article L. 341-10 du code de l'environnement, soit en procédant à la remise en état des lieux. La société a seulement déposé une déclaration préalable à laquelle le maire de Saint-Raphaël s'est opposé le 10 janvier 2023, et non une demande de permis de construire. Contrairement à ce qu'elle allègue, un tel manquement n'est pas " purement formel " car l'absence de dépôt d'une demande de permis de construire empêche l'autorité administrative de contrôler, sur le fond, le respect des règles applicables au projet et notamment celles qui conditionnent la délivrance de l'autorisation spéciale exigée par l'article L. 341-10 précité. N'ayant pas respecté cette mise en demeure, la requérante n'est pas fondée à invoquer ses " diligences " accomplies pour régulariser sa situation. Il n'est pas non plus démontré que le délai imparti par la mise en demeure pour déposer la demande de permis de construire aurait été insuffisant, alors que la société ne soutient pas avoir sollicité une prolongation de ce délai auprès du préfet. La requérante ne peut davantage utilement rejeter la faute sur la prétendue carence de son architecte, sur les défaillances de l'entreprise chargée de l'exécution des travaux ou sur le refus du service d'urbanisme de la commune de Saint-Raphaël de l'accompagner dans ses démarches.

14. De plus, la circonstance que les travaux litigieux seraient régularisables au regard des dispositions de l'article L. 341-10 du code de l'environnement ou des règlements respectifs de la zone N du plan local d'urbanisme de Saint-Raphaël et de la zone rouge du plan de prévention des risques naturels d'incendies de forêt, dans lesquelles le terrain en cause est classé, est sans incidence sur le non-respect de la mise en demeure du 22 août 2022. Il en va de même de l'absence de classement du bâtiment considéré en élément du patrimoine bâti à préserver, au sens de l'article L.151-19 du code de l'urbanisme. Au demeurant, une telle possibilité de régularisation n'est pas démontrée en l'absence de dépôt d'une demande de permis de construire.

15. Si la société se prévaut également de sa situation économique, de ses difficultés à payer à la fois l'astreinte et les échéances mensuelles du prêt contracté pour l'acquisition du bien, de son absence de revenus et du fait que sa dirigeante est " désormais au chômage ", de telles difficultés financières relèvent, en tout état de cause, de sa propre turpitude dès lors qu'elle a entrepris les travaux litigieux dès l'acquisition du bien le 17 janvier 2022, sans tenir compte des autorisations requises.

16. Par ailleurs, la circonstance que des constructions auraient été irrégulièrement édifiées sur les fonds voisins de celui de la requérante est sans incidence sur l'appréciation à porter quant au montant de l'astreinte.

17. Enfin, le montant journalier de l'astreinte en litige, fixé à 400 euros par l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2022, est largement inférieur au plafond légal de 1 500 euros. Ainsi que le soutient le préfet du Var, ce montant permet de garantir le caractère coercitif de la mesure afin d'inciter la SARL Domaine des Camélias à exécuter la mise en demeure de régularisation plutôt que de laisser perdurer voire de profiter d'une situation illégale, alors d'ailleurs que cette société, malgré ses allégations selon lesquelles le bien est destiné à une occupation familiale, a notamment pour activité principale, selon son extrait Kbis, " l'hébergement touristique et autre hébergement de courte durée ", susceptible de générer des revenus.

18. Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, le montant de l'astreinte administrative fixé par l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2022 n'est pas disproportionné.

19. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SARL Domaine des Camélias tendant à l'annulation des arrêtés préfectoraux des 21 décembre 2022 et 23 janvier 2023 prononçant et liquidant partiellement l'astreinte administrative doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions subsidiaires :

20. Compte tenu de ce qui précède, les conclusions subsidiaires de la requérante tendant à augmenter la durée des délais impartis par la mise en demeure du 22 août 2022, à réduire le montant de l'astreinte administrative mise à sa charge et à actualiser en conséquence le montant de l'astreinte liquidée, doivent être rejetées.

Sur la requête n° 2301554 :

En ce qui concerne les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté préfectoral du 20 mars 2023 liquidant partiellement l'astreinte administrative et des titres de perception émis les 21 février et 3 avril 2023 :

21. L'unique moyen soulevé par la SARL Domaine des Camélias, tiré, par voie d'exception d'illégalité, de la disproportion du montant de l'astreinte fixé par l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2022, doit être écarté pour les mêmes motifs que ceux énoncés aux points 9 à 18.

22. Il s'ensuit que les conclusions à fin d'annulation présentées par la requérante doivent être rejetées.

En ce qui concerne les conclusions subsidiaires :

23. Au regard de ce qui précède, les conclusions subsidiaires de la requérante tendant à moduler le montant de l'astreinte administrative mise à sa charge doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée à ce titre par la SARL Domaine des Camélias.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes n° 2300582 et 2301554 de la SARL Domaine des Camélias sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Domaine des Camélias et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée, pour information, au préfet du Var.

Délibéré après l'audience du 2 septembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Bernabeu, présidente,

M. Cros, premier conseiller,

M. Martin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 septembre 2024.

Le rapporteur,

Signé

F. CROS

La présidente,

Signé

M. BERNABEU

La greffière,

Signé

G. BODIGER

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la greffière en chef,

Et par délégation,

La greffière.

2, 2301554