Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2301615

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 mai et 11 octobre 2023, la société civile immobilière (SCI) MARJOLAINE A ST RAPHAEL, représentée par Me Wester, demande au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 8 décembre 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Raphaël a mis à jour les servitudes relatives aux sites patrimoniaux remarquables annexées au plan local d'urbanisme, ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Raphaël la somme de 2 500 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l'arrêté est entaché d'un vice de procédure tiré de l'insuffisance de justification de l'étude préalable quant à la délimitation des sites classés ;

- il est entaché d'un vice de procédure tiré de l'insuffisance de motivation des conclusions du commissaire enquêteur ;

- il est entaché d'un vice de procédure tiré de l'insuffisance d'information du public dans la procédure d'enquête publique ;

- il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, en méconnaissance de l'article L. 631-1 du code du patrimoine.

Par un mémoire en défense enregistré le 31 août 2023, la commune de Saint-Raphaël conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable à défaut pour l'arrêté portant mise à jour d'un plan local d'urbanisme d'être un acte faisant grief ;

- à titre subsidiaire, les moyens tirés de vices de procédure sont inopérants dès lors que soulevés, par voie d'exception, à l'encontre de l'arrêté du 22 juillet 2022 du ministre de la culture, qui est un acte réglementaire, et que le moyen tiré de l'erreur d'appréciation est infondé.

Par un courrier du 8 février 2024, les parties ont été informées, en application

des dispositions de l'article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d'être fondé sur un moyen relevé d'office tiré de la situation de compétence liée

du maire pour mettre à jour les annexes de son plan local d'urbanisme, en raison de l'arrêté

du 22 juillet 2022 de classement en site patrimonial remarquable.

Les observations présentées par la société MARJOLAINE A ST RAPHAEL le 13 mars 2024 sur ce moyen ont été communiquées à la défense le même jour.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 mars 2024, le ministre de la culture conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- à titre principal, la requête est irrecevable à défaut pour l'arrêté portant mise à jour d'un plan local d'urbanisme d'être un acte faisant grief ;

- à titre subsidiaire, les moyens sont inopérants en raison de la situation de compétence liée du maire de la commune pour mettre à jour les annexes de son plan local d'urbanisme ;

- à titre infiniment subsidiaire, les moyens sont infondés.

Par une ordonnance du 5 mars 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 20 mars 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code du patrimoine ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Martin, rapporteure,

- les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique,

- les parties n'étant ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. Suite au classement des sites du " centre-ville et de ses faubourgs immédiats, Notre-Dame et les Cazeaux ", de la " frange littorale de Santa Lucia à Boulouris " et du " Trayas " en sites patrimoniaux remarquables, par arrêté du ministre de la culture du 22 juillet 2022, le maire de la commune de Saint-Raphaël a, par un arrêté du 8 décembre 2022, procédé à la mise à jour des annexes du plan local d'urbanisme. Par un courrier du 3 février 2023, la société civile immobilière MARJOLAINE A ST RAPHAEL, propriétaire de la parcelle cadastrée section AX n° 1323 située dans la frange littorale de Santa Lucia à Boulouris, a exercé un recours gracieux contre cet arrêté. Par sa requête, la société demande l'annulation de l'arrêté, ensemble le rejet de son recours gracieux.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. D'une part, aux termes de l'article L. 631-1 du code du patrimoine : " Sont classés au titre des sites patrimoniaux remarquables les villes, villages ou quartiers dont la conservation, la restauration, la réhabilitation ou la mise en valeur présente, au point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public. () / Le classement au titre des sites patrimoniaux remarquables a le caractère de servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel ". Aux termes de l'article L. 631-2 du code précité : " Les sites patrimoniaux remarquables sont classés par décision du ministre chargé de la culture, après avis de la Commission nationale du patrimoine et de l'architecture et enquête publique conduite par l'autorité administrative, sur proposition ou après accord de l'autorité compétente en matière de plan local d'urbanisme, de document en tenant lieu ou de carte communale et, le cas échéant, consultation de la ou des communes concernées. () / L'acte classant le site patrimonial remarquable en délimite le périmètre. / Le périmètre d'un site patrimonial remarquable peut être modifié selon la procédure prévue aux deux premiers alinéas du présent article ".

3. D'autre part, aux termes de l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme :

" Les servitudes mentionnées à l'article L. 151-43 sont notifiées par l'autorité administrative compétente de l'Etat au président de l'établissement public ou au maire. / Ceux-ci les annexent sans délai par arrêté au plan local d'urbanisme. A défaut, l'autorité administrative compétente de l'Etat est tenue de mettre le président de l'établissement public compétent ou le maire en demeure d'annexer au plan local d'urbanisme les servitudes mentionnées au premier alinéa. Si cette formalité n'a pas été effectuée dans le délai de trois mois, l'autorité administrative compétente de l'Etat y procède d'office ". Aux termes de l'article L. 152-7 du code précité : " Après l'expiration d'un délai d'un an à compter, soit de l'approbation du plan local d'urbanisme soit, s'il s'agit d'une servitude d'utilité publique nouvelle définie à l'article L. 151-43, de son institution, seules les servitudes annexées au plan ou publiées sur le portail national de l'urbanisme prévu à l'article L. 133-1 peuvent être opposées aux demandes d'autorisation d'occupation du sol. / Dans le cas où le plan a été approuvé ou la servitude, instituée avant la publication du décret établissant ou complétant la liste mentionnée à l'article L. 151-43, le délai d'un an court à compter de cette publication ".

4. La décision de classement d'un site en site patrimonial remarquable, en application des dispositions de l'article L. 631-1 du code du patrimoine, se matérialise par un arrêté du ministre de la culture, pris en application des dispositions de l'article R. 631-1 du code précité, lequel constitue une décision faisant grief dès lors qu'elle a le caractère d'une servitude d'utilité publique affectant l'utilisation des sols dans un but de protection, de conservation et de mise en valeur du patrimoine culturel. Cette décision est ensuite notifiée, conformément aux dispositions de l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme, par le préfet au maire de la commune concernée par ce classement, lequel doit alors prendre un arrêté de mise à jour des annexes de son plan local d'urbanisme. Ce dernier acte ne se borne pas à constater un fait déjà entré dans l'ordre juridique, mais le rend opposable, en application des dispositions de l'article L. 152-7 du code de l'urbanisme, aux autorisations d'urbanisme. Dans ces conditions, l'arrêté de mise à jour des annexes du plan local d'urbanisme pris en application des dispositions de l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme est un acte faisant grief et susceptible de recours. Par suite, la fin de non-recevoir opposée en défense et tirée du défaut d'acte faisant grief doit être écartée.

Sur les conclusions de la requête :

5. Il résulte des dispositions de l'article L. 153-60 du code de l'urbanisme que le maire de la commune concernée par le classement d'un site en site patrimonial remarquable est tenu, après notification par le préfet de l'arrêté du ministre de la culture de classement de ce site,

de mettre à jour les annexes de son plan local d'urbanisme. Le maire étant en situation

de compétence liée eu égard à l'arrêté de classement précité, ne peuvent être utilement invoqués que des moyens de nature à remettre en cause cette situation de compétence liée.

6. Par arrêté du 22 juillet 2022, le ministre de la culture a classé en sites patrimoniaux remarquables les sites du " centre-ville et ses faubourgs immédiats, Notre-Dame et les Cazeaux ", de la " frange littorale de Santa Lucia à Boulouris " et du " Trayas ". En application des dispositions précitées, le maire de la commune de Saint-Raphaël était tenu de mettre à jour les annexes du plan local d'urbanisme, ce qu'il a fait par arrêté du 8 décembre 2022. Il en résulte que l'ensemble des moyens dirigés contre l'arrêté du 8 décembre 2022 doivent être, dans les circonstances très particulières de l'espèce, regardés comme soulevés, par la voie de l'exception, à l'encontre de l'arrêté du 22 juillet 2022.

7. En premier lieu, si, dans le cadre de la contestation d'un acte réglementaire par voie d'exception à l'appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure prise pour son application ou dont il constitue la base légale, la légalité des règles fixées par cet acte réglementaire, la compétence de son auteur et l'existence d'un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n'en va pas de même des conditions d'édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'acte réglementaire lui-même et introduit avant l'expiration du délai de recours contentieux.

8. La société requérante soutient que la procédure a été viciée en raison de l'insuffisance de justification de l'étude préalable quant à la délimitation des sites classés, de l'insuffisance de motivation des conclusions du commissaire enquêteur et de l'insuffisance d'information du public dans la procédure d'enquête publique. Ces vices étant susceptibles de remettre en cause la situation de compétence liée, ils ne peuvent être écartés comme inopérants pour cette raison. Toutefois, et en application de ce qui a été dit au point précédent, ces vices ne peuvent être utilement invoqués que dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir dirigé contre l'arrêté du 22 juillet 2022. Par suite, les moyens relatifs aux vices de procédure doivent être écartés.

9. En second lieu, pour classer les sites du " centre-ville et ses faubourgs immédiats, Notre-Dame et les Cazeaux ", de la " frange littorale de Santa Lucia à Boulouris " et du " Trayas " en sites patrimoniaux remarquables, l'arrêté du ministre de la culture du 22 juillet 2022 retient que la conservation, la restauration, la réhabilitation et la mise en valeur du centre-ville de Saint-Raphaël et de ses faubourgs, d'une de ses franges littorales et de ces quartiers présentent un intérêt public au point de vue historique, architectural, archéologique, artistique et paysager.

10. Il ressort des pièces du dossier que ce classement résulte de l'initiative de la commune de Saint-Raphaël, manifestée dans une délibération du 23 juillet 2019, de préserver l'identité de son patrimoine et de le protéger. S'en est suivie une étude préalable et une enquête publique qui s'est déroulée du 2 au 17 mai 2022 et a donné lieu à la remise d'un rapport présentant les conclusions du commissaire enquêteur le 3 juin 2022. Il ressort de ce rapport que les objectifs d'un tel classement tiennent à la gestion et la préservation du patrimoine existant, la lisibilité et la mise en valeur de la ville historique et son patrimoine aux yeux des habitants et des touristes, la préservation de la ville jardin ainsi que l'insertion et l'intégration des nouvelles constructions tout en préservant la qualité patrimoniale des sites. En ce qui concerne le site de la " frange littorale de Santa Lucia à Boulouris ", dont la délimitation est contestée par la société requérante, le rapport mentionne qu'il s'agit d'" entités cohérentes en termes de paysage ", qui forment une " structure linéaire le long de la mer " laquelle confère à " l'ensemble une grande unité malgré les différentes typologies architecturales ". Le tracé est justifié par la prise en compte de parcs et villages remarquables, dont l'absence de linéarité est motivée par l'exclusion des parcs fortement lotis de villas récentes et ayant fait l'objet de divisions parcellaires. La circonstance que la parcelle dont la société requérante est propriétaire, dont il est constant qu'elle se situe dans la bande littorale des 100 mètres, soit vierge de toute construction n'est pas de nature à remettre en cause ce classement dès lors qu'il a pour conséquence d'être opposable aux demandes d'autorisation d'urbanisme. Dans ces conditions, et alors que la circonstance que la parcelle soit déjà grevée d'une protection d'espace boisé classé est sans incidence, le ministre de la culture n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant la " frange littorale de Santa Lucia à Boulouris " en site patrimonial remarquable. Par suite, le moyen doit être écarté.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la requête doit être rejetée dans toutes ses conclusions, y compris celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société MARJOLAINE ST RAPHAEL est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière MARJOLAINE A ST RAPHAEL, à la ministre de la culture et à la commune de Saint-Raphaël.

Délibéré après l'audience du 12 avril 2024 à laquelle siégeaient :

Mme Doumergue, présidente,

M. Quaglierini, premier conseiller,

Mme Martin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mai 2024.

La rapporteure,

signé

K. Martin

La présidente,

signé

M. Doumergue

Le greffier,

signé

P. Bérenger

La République mande et ordonne à la ministre de la culture et au préfet du Var, en ce qui les concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

P/ la greffière en chef,

Le greffier,