Tribunal Administratif de Toulon — Décision N° TA83-2301840

Vu la procédure suivante :

I- Par une requête enregistrée le 13 juin 2023 sous le numéro 2301838, la société SERIP, représentée par Me Mendes Constante, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération n° VSM-DEL-23043 en date du 13 avril 2023 par laquelle la commune de Sainte-Maxime a approuvé la révision n°1 du plan local d'urbanisme (PLU), à titre subsidiaire, d'annuler ladite délibération en tant que l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n°1 et l'article 1AU-4 du règlement apportent des restrictions à la constructibilité sur le site " les Moulins " incohérentes avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) et en tant que l'OAP n°1 fixe précisément les caractéristiques des constructions susceptibles d'y être réalisées ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Maxime une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération est entachée d'un vice de procédure à défaut, pour la commune, d'établir que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués le 7 avril 2023 pour voter en séance du conseil municipal la révision du PLU en litige et qu'une note de synthèse suffisante ait été adressée aux conseillers municipaux dans un délai suffisant préalablement au vote ;

- elle méconnaît les dispositions des articles L. 151-6 et L. 151-8 du code de l'urbanisme en ce que les restrictions de constructibilité prévues dans l'OAP n°2 et le règlement de la zone concernée ne sont pas justifiées et sont incohérentes avec les objectifs 2, 8, 9 et 14 du PADD ;

- elle est entachée d'erreur de droit en ce que lesdites restrictions ne sauraient être justifiées par la protection du massif contre l'incendie dès lors qu'une telle protection ressort du plan de prévention des risques naturels incendies de forêt (PPRIF) et non du PLU ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme en ce que l'OAP n°1 ne saurait fixer précisément les caractéristiques d'une construction.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 2 octobre 2023 et le 28 février 2024, la commune de Sainte-Maxime, représentée par Me Orlandini, conclut, à titre principal au sursis à statuer dans l'attente que soient jugés les recours portant sur la légalité du PPRIF exercés par l'intéressée, à titre subsidiaire au rejet de la requête et, en toute hypothèse, à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société SERIP au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 15 mars 2024, la clôture d'instruction a été prononcée le jour même.

II- Par une requête, enregistrée le 13 juin 2023 sous le numéro 2301840, la société SERIP, représentée par Me Mendes Constante, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération n° VSM-DEL-23043 en date du 13 avril 2023 par laquelle la commune de Sainte-Maxime a approuvé la révision n°1 du plan local d'urbanisme (PLU), à titre subsidiaire, d'annuler ladite délibération en tant que l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) n°2 et l'article 1AU-4 du règlement apportent des restrictions à la constructibilité sur le site " la Beaumette " incohérentes avec le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), en tant que l'OAP n°2 fixe précisément les caractéristiques des constructions susceptibles d'y être réalisées et en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées B3811 et B4030 en zone N ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Maxime une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la délibération est entachée d'un vice de procédure à défaut, pour la commune, d'établir que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués le 7 avril 2023 pour voter en séance du conseil municipal la révision du PLU en litige et qu'une note de synthèse suffisante ait été adressée aux conseillers municipaux dans un délai suffisant préalablement au vote ;

- elle méconnaît les articles L. 151-6 et L. 151-8 du code de l'urbanisme en ce que les restrictions prévues dans l'OAP n°2 et le règlement de la zone concernée ne sont pas justifiées et sont en incohérence avec les objectifs 2, 8, 9 et 14 du PADD ;

- elle est entachée d'erreur de droit en ce que lesdites restrictions ne sauraient être justifiées par la protection du massif contre l'incendie dès lors que de telles considérations ressortent du PPRIF et non du PLU ;

- elle méconnaît les dispositions de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme en ce que l'OAP n°2 ne saurait fixer précisément les caractéristiques d'une construction ;

- elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles cadastrées B3811 et B4030 en zone N.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 30 septembre 2023 et le 29 février 2024, la commune de Sainte-Maxime, représentée par Me Orlandini conclut, à titre principal au sursis à statuer dans l'attente que soient jugés les recours portant sur la légalité du PPRIF exercés par l'intéressée, à titre subsidiaire au rejet de la requête et, en toute hypothèse, à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société SERIP au titre de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 28 décembre 2023, l'association pour la défense de l'environnement, du paysage, de la qualité de vie et de la sécurité du lotissement Grand Souleyas (ADEPS) et l'association syndicale autorisée du Grand Souleyas (ASAGS), représentées par Me Porta, concluent au rejet de la requête.

Elles font valoir que :

- leurs interventions volontaires doivent être admises à l'instance compte tenu de leur objet social et de leur implication dans la procédure de révision du PLU ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par ordonnance du 15 mars 2024, la clôture d'instruction a été prononcée le jour même.

Vu :

- les jugements du tribunal administratif de Toulon n° 2102019 et n°2102052 du 29 janvier 2024 ;

- les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience.

Après avoir entendu au cours de l'audience publique du 29 mars 2024 :

- le rapport de M. Quaglierini, rapporteur ;

- les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique ;

- et les observations de Me Daimallah, représentant la société SERIP, et celles de

Me Gadd, représentant la commune de Sainte-Maxime.

Une note en délibéré présentée par la société SERIP a été enregistrée le 2 avril 2024, non communiquée.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 avril 2023, la commune de Sainte-Maxime a approuvé la modification de son plan local d'urbanisme (PLU) tendant notamment à la modification du règlement de la zone 1AU et au classement en zone N de parcelles précédemment classées en zone 2AUh. La société SERIP est propriétaire, d'une part, d'une parcelle cadastrée section E n°1805, située au quartier Les Moulins, d'autre part, de parcelles cadastrées B4026, B4027, B4028, B4029 et B4031, situées au lieu-dit La Beaumette, toutes classées en zone 1AU et dont la constructibilité a diminué par la modification du règlement de la zone et des dispositions des OAP les Moulins et la Beaumette. Par ailleurs, elle est également propriétaire de parcelles cadastrées B3811 et B4030, désormais classées en zone N par la modification du PLU. Par ses requêtes, l'intéressée demande l'annulation partielle de la délibération litigieuse portant modification du PLU.

Sur la jonction :

2. Les requêtes n°2301838 et n°2301840 introduites par la société SERIP présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur l'intervention de l'ADEPS et l'ASAGS :

3. L'ADEPS et l'ASAGS présentent des conclusions tendant aux mêmes fins que celles présentées par la commune de Sainte-Maxime, soutenant avoir un intérêt à agir compte tenu de leur participation, lors de la révision du PLU contestée, pour classer en zone N les reliefs collinaires précédemment classés en zone 2UAs. Toutefois, il résulte des statuts de ces deux associations que leur champ d'action est strictement limité au quartier du Grand Souleyas, lequel est distant de plusieurs kilomètres des parcelles classées en zone N par la modification du PLU, de sorte que ces dernières ne démontrent pas un intérêt à agir suffisant. Il s'ensuit que leur intervention volontaire au soutien de la commune de Sainte Maxime doit être rejetée.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe de la délibération en litige :

4. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités publiques : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc ()". Selon l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Enfin, l'article L. 2121-13-1 du même code dispose que : " La commune assure la diffusion de l'information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu'elle juge les plus appropriés. Afin de permettre l'échange d'informations sur les affaires relevant de ses compétences, la commune peut, dans les conditions définies par son assemblée délibérante, mettre à disposition de ses membres élus, à titre individuel, les moyens informatiques et de télécommunications nécessaires () ".

5. Il résulte de ces dispositions que dans les communes de 3 500 habitants et plus,

la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

6. Il ressort des pièces du dossier que par courrier du 7 avril 2023, le maire de la commune de Sainte-Maxime a convoqué les conseillers municipaux en vue de la réunion du conseil municipal du 13 avril 2023. Il résulte du " compte-rendu d'horodatage " versé par la commune que lesdits conseillers municipaux ont réceptionné cette convocation le 7 avril 2023. En outre, cette convocation était accompagnée de l'ordre du jour de ce conseil municipal, ainsi que d'un rapport n°8 détaillant l'historique des modifications successives du PLU et présentant les modifications proposées au vote, devant ainsi être regardé comme la note explicative de synthèse prévue par les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales précité. Par conséquent, il convient d'écarter le moyen tiré du vice de procédure comme n'étant pas fondé.

En ce qui concerne la cohérence du règlement de la zone 1UA et des OAP " les Moulins " et " La Beaumette " au PADD :

7. Aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ". Selon l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

8. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

9. La société requérante soutient que le règlement de la zone 1AU et les OAP n°1 et 2 sont incohérents avec, d'une part, les objectifs n°9 et 14, d'autre part, les objectifs 2 et 8 du PADD.

10. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l'objectif n°9 du PADD a pour finalité " d'inscrire la ville dans son paysage naturel " et que l'objectif n°14 dudit plan a pour objectif de " définir un projet paysager structurant du développement futur, réinvestir l'existant et améliorer le cadre de vie ". En se bornant à indiquer que les règlements de la zone AU et les OAP précitées sont incohérents avec ces objectifs, sans assortir la première branche de son moyen de précisions de nature à en apprécier le bien-fondé, cette dernière doit être écartée comme n'étant pas fondée.

11. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier que l'objectif n°2 du PADD a pour finalité de " répondre aux besoins en logements des maximois et des habitants du Golfe " et que l'objectif n°8 dudit plan a pour finalité de " préserver strictement les équilibres actuels des paysages littoraux ". Si la requérante soutient que la diminution de la densité d'urbanisation de ses parcelles se situant dans les quartiers du " Moulin " et au lieu-dit " la Beaumette " va mécaniquement contribuer à une augmentation de la densification des secteurs littoraux et collinaire, une telle allégation ne ressort toutefois d'aucune pièce du dossier, de sorte qu'elle ne saurait établir une incohérence entre le PADD et les autres dispositions précitées. De même, si la société SERIP expose que la direction départementale des territoires et de la mer (DDTM) du Var a expressément relevé une incohérence entre ces différentes dispositions, dans son avis du 22 février 2022, il résulte toutefois dudit avis que cette direction demande simplement à la commune de démontrer, dans son rapport de présentation, la cohérence de la densité prévue pour les secteurs concernés, ce que cette dernière a fait dans la partie C du rapport de présentation, notamment au sein d'un chapitre 8 intitulé " la justification des choix " et, plus particulièrement, dans ses paragraphes 2 " cohérence des OAP avec le PADD " et 3 " la nécessité des dispositions édictées par le règlement au regard du PADD ".

12. En troisième lieu, si la requérante soutient que la diminution de la densité contestée n'est justifiée par aucune circonstance de fait ou de droit intervenue entre les révisions du PLU de 2017 et de 2023, il ressort toutefois des pièces du dossier que, dans son avis précité, la DDTM indique qu'" après analyse des éléments caractérisant le besoin en logements, il apparaît que les zones d'urbaines proposées par le PLU arrêté suffisent à répondre à ce besoin. L'ouverture à l'urbanisation de zones identifiées par le PLU n'est donc pas nécessaire et engendre une consommation excessive d'espace ", de sorte qu'en toute hypothèse une diminution de l'urbanisation de la zone 1UA se justifiait.

13. En quatrième et dernier lieu, si les OAP n°1 et 2 font référence au PPRIF, ces dernières se bornent simplement à rappeler les dispositions de ce dernier et, plus particulièrement, que les parcelles situées sur les zones concernées ne sont pas urbanisables tant que les travaux prescrits par ledit plan ne sont pas réalisés et réceptionnés. En outre, contrairement à ce que soutient la société requérante, il appartient également aux auteurs du PLU de tenir compte des différents risques afin de déterminer l'urbanisation des parcelles, de sorte que c'est à bon droit qu'ils ont pu assortir ces secteurs exposés au risque incendie de prescriptions supplémentaires pour y faire face, indépendamment des dispositions du PPRIF.

En ce qui concerne la légalité des dispositions prévues par les OAP :

14. Aux termes de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme : " () Les orientations d'aménagement et de programmation peuvent notamment : / 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; () / 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, renaturer, notamment par l'identification de zones propices à l'accueil de sites naturels de compensation, de restauration et de renaturation, restructurer ou aménager ; /5° Prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics () ".

15. D'une part, en matière d'aménagement, une OAP implique un ensemble d'orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l'échelle du périmètre qu'elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l'environnement naturel ou urbain ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Elle ne peut se limiter à prévoir, sur l'essentiel de son périmètre, la conservation de l'état actuel de l'occupation du sol en se bornant à définir des préconisations pour une partie très résiduelle de ce périmètre sans qu'apparaisse, par ailleurs, un lien avec une orientation générale d'aménagement définie à l'échelle du secteur couvert. D'autre part, si les OAP peuvent, en vertu de l'article L. 151-7 5° du code de l'urbanisme, prendre la forme de schémas d'aménagement, ces dispositions n'ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du PLU, qui peuvent préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées, dont la définition relève du règlement.

16. Ainsi, si la requérante soutient que les OAP n°1 et 2 fixent les caractéristiques des constructions susceptibles d'être réalisées dans les sites concernés, il ressort toutefois des pièces du dossier que ces dernières se bornent seulement à définir l'aménagement global et la programmation urbaine du site, sans se substituer au règlement, lequel fixe notamment une emprise au sol des constructions à 20%. Par suite, c'est sans méconnaître les dispositions de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme que les auteurs du PLU ont pu prévoir l'aménagement du lieu-dit la Beaumette par la création de 20 logements dans la continuité de l'agglomération existante, ainsi que l'aménagement du quartier le Moulin en le divisant en deux îlots, l'un composé d'habitats pavillonnaires d'environ 60 logements, l'autre d'habitats intermédiaires d'environ 30 logements. Il convient, par conséquent, d'écarter le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-7 du code de l'urbanisme comme n'étant pas fondé.

En ce qui concerne la légalité du classement en zone N des parcelles cadastrées B3811 et B4030 :

17. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : /1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

18. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs énoncés à l'article R. 123-8, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

19. La requérante soutient que le classement en zone N des parcelles en litige procède d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle n'est pas justifiée par l'un des motifs mentionnés par l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme précité. La commune fait toutefois valoir que le classement contesté est motivé, d'une part, pour des raisons écologiques, les parcelles concernées étant situées dans un secteur d'enjeu écologique mentionné dans le rapport de présentation, d'autre part, compte tenu du risque incendie que la DDTM a relevé à la fois dans son avis du 18 octobre 2016 puis du 22 février 2022, préconisant un classement des parcelles en zone N. Par conséquent, c'est sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que la commune de Sainte-Maxime a pu classer les parcelles en litige en zone N.

20. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer par jugement avant-dire droit, tel que le demande la commune de Sainte-Maxime, la société SERIP n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Sainte-Maxime en date du 13 avril 2023 approuvant la révision de son plan local d'urbanisme.

Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative :

21. Il y a lieu, dans les circonstances particulières de l'espèce de laisser aux parties la charge de leur frais.

D E C I D E :

Article 1er : L'intervention de l'ADEPS et de l'ASAGS est rejetée.

Article 2 : Les requêtes de la société SERIP sont rejetées.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Sainte-Maxime au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société SERIP, à la commune de Sainte-Maxime, à l'association pour la Défense de l'Environnement, du Paysage, de la qualité de vie et de la Sécurité du lotissement Grand Souleyas et à l'association Syndicale Autorisée du Grand Souleyas.

Délibéré après l'audience du 29 mars 2024, à laquelle siégeaient :

M. Sauton, président,

M. Quaglierini, premier conseiller,

Mme Martin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 avril 2024.

Le rapporteur,

Signé

B. Quaglierini

Le président,

Signé

JF. Sauton

La greffière

Signé

B. Ballestracci

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier

N°2301838, 2301840