Tribunal Administratif de Toulon — N° TA83-2301925

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 13 juin 2023, M. B D, M. C A, la SARL Finabans, la SCI Beja Flore et la SCI Souleyas, représentés par Me Mendes Constante, demandent au tribunal :

1°) à titre principal, d'annuler la délibération en date du 13 avril 2023 par lequel le conseil municipal de la commune de Sainte-Maxime a approuvé la révision n°1 de son plan local d'urbanisme (PLU), à titre subsidiaire, d'annuler ladite délibération en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées F2975, F3319, F3320, F3385, F3506, F3507 en zone Af ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Maxime une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- la délibération attaquée est entachée de vices de procédure en ce qu'il n'est pas établi que les conseillers municipaux ont été régulièrement convoqués à la séance du 13 avril 2023 et qu'ils aient eu communication d'une note de synthèse suffisante ;

- elle procède d'erreur manifeste d'appréciation en ce qu'elle classe en zone Af les parcelles en litige alors que :

* elles étaient classées en zone 2AU par les deux délibérations précédentes et n'ont jamais eu un potentiel agronomique, biologique ou économique pouvant justifier un nouveau classement ;

* le projet d'aménagement et de développement durables (PADD) modifié situe les parcelles en litige dans une zone agglomérée existante, ne justifiant donc pas la qualification de

" terres agricoles " des parcelles en litige ;

* la protection des personnes et des biens contre les incendies de forêt, tel que le motive le rapport, ne relève pas du PLU mais du plan de prévention des risques naturels incendies de forêt (PPRIF) ;

* les parcelles en litige sont situées dans un secteur composé de parcelles bâties ou à bâtir, constituant une " dent creuse " ;

* l'avis de la direction départementale des territoires et de la mer du Var (DDTM) du 22 février 2022 indiquait que les parcelles des requérants devaient être classées en zone 2AU dans l'attente de l'adoption du PPRIF ;

* il n'est pas établi que les parcelles présentent des traces de cultures anciennes tel que l'a relevé la commissaire enquêtrice ;

- elle opère une différence de traitement injuste et disproportionnée entre les parcelles en litige, classées en zone Af et les terrains contigus à ces dernières.

Par un mémoire en intervention, enregistré le 4 février 2024, l'association pour la défense de l'environnement, du paysage, de la qualité de vie et de la sécurité du lotissement Grand Souleyas (ADEPS) et l'association syndicale autorisée du Grand Souleyas (ASAGS), représentées par Me Porta, concluent au rejet de la requête.

Elles font valoir que :

- leurs interventions volontaires doivent être admises à l'instance compte tenu de leur objet social et de leur implication dans la procédure de révision du PLU ;

- aucun des moyens soulevés n'est fondé.

Par un mémoire en défense enregistré le 4 février 2024, le maire de la commune de Sainte- Maxime, représenté par Me Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. D et autres la somme de 600 euros au titre des dispositions de l'article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens invoqués sont infondés.

Par courrier du 2 janvier 2024, les parties ont été informées, en application des dispositions de l'article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d'appeler l'affaire à l'audience et de la date à partir de laquelle l'instruction était susceptible d'être close dans les conditions prévues par le dernier alinéa de l'article R. 613-1.

Par une ordonnance du 26 mars 2024, la clôture de l'instruction a été prononcée à effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier. Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique du 31 mai 2024 :

- le rapport de M. Quaglierini, rapporteur,

- les conclusions de Mme Faucher, rapporteure publique,

- et les observations de Me Porta pour l'ADEPS et l'ASAGS, ainsi que celles de Me Gad, substituant Me Orlandini, pour la commune de Sainte-Maxime.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 avril 2023, la commune de Sainte-Maxime a approuvé la révision n°1 de son PLU, lequel classe notamment les parcelles des requérants, précédemment en zone 2UA, en Af. Par leur requête, les intéressés demandent l'annulation de cette délibération.

Sur la recevabilité de l'intervention volontaire :

2. L'ADEPS et l'ASAGS présentent des conclusions tendant aux mêmes fins que celles présentées par la commune de Sainte-Maxime, soutenant avoir un intérêt à agir compte tenu de leur participation lors de la révision du PLU contestée pour, précisément classer en zone N les reliefs collinaires précédemment classés en zone 2UA. Il résulte des statuts de ces deux associations que leur champ d'action concerne le quartier du Grand Souleyas dans lequel se situent sur les parcelles en litige. Il s'ensuit que leur intervention volontaire au soutien de la commune de Sainte Maxime doit être admise.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe de la délibération en litige :

3. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités publiques :

" Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ". Selon l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération ". Enfin, l'article

L. 2121-13-1 du même code dispose que : " La commune assure la diffusion de l'information auprès de ses membres élus par les moyens matériels qu'elle juge les plus appropriés. Afin de permettre l'échange d'informations sur les affaires relevant de ses compétences, la commune peut, dans les conditions définies par son assemblée délibérante, mettre à disposition de ses membres élus, à titre individuel, les moyens informatiques et de télécommunications nécessaires () ".

4. Il résulte de ces dispositions que dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

5. Il ressort des pièces du dossier que par courrier du 7 avril 2023, le maire de la commune de Sainte-Maxime a convoqué les conseillers municipaux en vue de la réunion du conseil municipal du 13 avril 2023. Il résulte du " compte-rendu d'horodatage " versé par la commune que lesdits conseillers municipaux ont réceptionné cette convocation le 7 avril 2023. En outre, cette convocation était accompagnée de l'ordre du jour de ce conseil municipal, ainsi que d'un rapport n°8 détaillant l'historique des modifications successives du PLU et présentant les modifications proposées au vote, devant ainsi être regardé comme la note explicative de synthèse prévue par les dispositions de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales précité. Par conséquent, il convient d'écarter le moyen tiré du vice de procédure comme n'étant pas fondé.

En ce qui concerne la légalité du classement des parcelles en litige en zone Af :

6. Aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme, le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme définit notamment " Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques " et " fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain ". Aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". L'article R. 151-22 du code de l'urbanisme prévoit que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

7. Il appartient aux auteurs d'un plan d'occupation des sols de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. En outre, il résulte de ces dispositions précitées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

8. Les requérants soutiennent que le classement de leurs parcelles en zone A procède d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que ces dernières n'ont pas de potentiel de terres agricoles, étant parfois bâties et situées en contigüité de parcelles classées en zones urbanisées ou urbanisables.

9. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que par une délibération du 21 décembre 2017, modifiée en 2018, le conseil municipal de la commune de Sainte-Maxime a approuvé la révision générale du PLU portant notamment classement en zone 2AU des parcelles des requérants, laquelle est définie par le règlement, alors en vigueur, comme " une zone de réserve foncière pour le moyen/long terme dont l'urbanisation ne peut s'effectuer qu'après une révision ou une modification du document d'urbanisme ". Toutefois, lors de la révision du PLU attaquée, la commissaire enquêtrice désignée pour diligenter l'enquête publique préliminaire a rendu ses

conclusions motivées le 8 décembre 2022, aux termes desquelles elle relève que, dès 2016, le préfet du Var prescrivait le classement des terrains situés aux Souleyas en zone naturelle ou agricole, compte tenu de la préservation de ce secteur situé en espaces proches du rivage, dont la commune n'avait pas tenu compte à l'époque. Elle relève également des traces de cultures antérieures sur les terrains en litige, que les requérants contestent en produisant un " rapport d'audit en capacité agricole " du 20 avril 2023, qui conclut toutefois que lesdits terrains peuvent être affectés à un usage soit " de pâturage extensif par des chèvres " soit " d'une culture d'olivier ".

10. En deuxième lieu, il résulte du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) révisé, un objectif n° 8 tenant notamment à " préserver strictement les espaces de la loi Littoral ainsi que les espaces verts les plus significatifs du littoral ", un objectif n°9 tenant notamment à " assurer le caractère naturel des lignes de crête encore préservées " et un objectif n°18 tenant notamment à " poursuivre le réinvestissement du massif des Maures notamment par l'agriculture et le pastoralisme pour ouvrir le milieu et diminuer la masse combustible ". Ainsi, la circonstance que les terrains en litige étaient antérieurement classés en zone 2AU est sans incidence sur la légalité du nouveau classement dès lors que, tel que l'ont relevé la commissaire enquêtrice et le préfet, ce classement méconnaissait la préservation des espaces proches du rivage. En outre, en toute hypothèse, le propriétaire ou le locataire d'un terrain ne saurait bénéficier d'un droit acquis au maintien d'un classement antérieur.

11. En troisième lieu, si certaines des parcelles comportent des constructions, il résulte notamment des vues aériennes disponibles sur le site internet Géoportail, accessible tant au juge qu'aux parties, que ces constructions sont éparses et que le secteur se caractérise globalement par un paysage naturel. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que si les terrains en litige sont contigus à des parcelles classées en zone urbanisée ou urbanisable, elles jouxtent également au Nord des parcelles classées en zone agricole. Ainsi, les parcelles en litige présentent un potentiel de terres agricoles, compte tenu de leur situation géographique et leur destination pastorale tel qu'il l'a été dit précédemment.

12. En quatrième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, il appartient également aux auteurs du PLU de tenir compte des différents risques afin de déterminer l'urbanisation des parcelles. C'est ainsi sans commettre d'erreur manifeste d'appréciation que les auteurs du PLU ont pris le parti d'urbanisme de classer les parcelles en litige en " secteur Af visant à renforcer le dispositif de protection du massif contre l'incendie ".

13. En cinquième et dernier lieu, les requérants soutiennent que leurs parcelles font l'objet d'une différence de traitement avec d'autres parcelles situées à l'Ouest et classées en zone 2AU correspondant à une zone d'urbanisation future. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que les caractéristiques de ces dernières parcelles sont différentes à celles en litige, ne présentant presque plus aucune végétation et comportant une voie de circulation interne déjà construite, matérialisant par un marquage au sol plusieurs places de stationnement.

14. Il résulte de tout ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation totale ou partielle de la délibération du conseil municipal en date du 13 avril 2023.

Sur les frais liés à l'instance :

15. Il convient, dans les circonstances particulières de l'espèce de laisser à chacune des parties la charge des frais qu'elle a exposés pour la présente instance et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er: L'intervention de l'ADEPS et de l'ASAGS est admise.

Article 2 : La requête de M. D et autres est rejetée.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Sainte-Maxime présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B D, à M. C A, à la SARL Finabans, à la SCI Beja Flore, à la SCI Souleyas et à la commune de Sainte-Maxime.

Délibéré après l'audience du 31 mai 2024 à laquelle siégeaient :

M. Harang, président,

M. Quaglierini, premier conseiller, Mme Martin, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 juin 2024.

Le rapporteur, signé

B. Quaglierini

Le président, signé

Ph. Harang

Le greffier, signé

P. Bérenger

La République mande et ordonne au préfet du Var en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme, P/ la greffière en chef,

Le greffier.