Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2002997

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 11 décembre et le 25 juin 2020 et des pièces complémentaires enregistrées le 16 décembre 2020, Mme A I, M. C J, Mme K H, M. D B, Mme K I et M. G I, représentés par la SCP Drouineau, Bacle, Veyrier, Le Lain, Barroux, Verger, demandent au tribunal :

1°) d'annuler l'arrêté du 6 mars 2020 par lequel le préfet de la Charente-Maritime a déclaré d'utilité publique le projet d'action foncière pour le développement de l'offre de logement social ;

2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l'arrêté est entaché d'incompétence ;

- il est entaché de vices de procédure :

' les délibérations du 21 novembre 2018 et du 23 janvier 2019 de Châtelaillon-Plage décidant de recourir à l'expropriation sont irrégulières à défaut d'avoir été adressées dans les délais aux conseillers municipaux ;

' l'avis préalable du service de la direction immobilière de l'Etat n'a pas été recueilli ;

' le dossier d'enquête publique est insuffisant : la notice explicative est imprécise s'agissant de la teneur du projet et de son coût ;

' le projet soumis à enquête publique diffère du projet adopté par l'expropriant ;

' l'avis d'enquête publique n'a pas été régulièrement publié dans la presse dans les délais ;

' il n'a pas été affiché huit jours avant le début de l'enquête publique ;

' les conclusions du commissaire enquêteur sont insuffisamment motivées ;

' la commune n'a pas émis un avis motivé à la suite de l'avis défavorable du commissaire enquêteur ;

- le projet est dépourvu d'utilité publique : l'opération pouvait être réalisée sur des terrains communaux ; son coût est excessif ; le projet présente plus d'inconvénients que d'avantages.

Par deux mémoires en défense enregistrés le 21 avril et le 26 juillet 2021, le préfet de la Charente-Maritime conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 8 juin 2021, l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine (EPFNA), représenté par Me Ramdenie, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 500 euros soit mise à la charge des requérants en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

La clôture de l'instruction a été fixée au 15 septembre 2021 par une ordonnance du même jour

Un mémoire a été présenté pour l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine le 16 septembre 2021 et n'a pas été communiqué.

Vu les pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme F,

- les conclusions de M. Plas, rapporteur public,

- et les observations de Me Finkelstein, avocate des requérants, de Me Vandevoorde, avocat de l'établissement public foncier de Nouvelle Aquitaine et de Mme E, représentant le préfet de la Charente-Maritime.

Considérant ce qui suit :

1. Par un arrêté du 6 mars 2020, le préfet de la Charente-Maritime a déclaré d'utilité publique le projet d'action foncière visant à développer le logement social sur la commune de Châtelaillon-Plage. Mme A I, M. C J, Mme K H, M. D B, Mme K I et M. G I, propriétaires de parcelles inclues ou situées à proximité du périmètre de cette déclaration d'utilité publique, demandent l'annulation de cet arrêté.

Sur l'incompétence :

2. Par un arrêté du 25 novembre 2019, régulièrement publié au recueil des actes administratifs, M. Pierre-Emmanuel Portheret, secrétaire général de la préfecture et signataire de l'arrêté attaqué, a reçu délégation de signature du préfet de la Charente-Maritime pour signer notamment tous les arrêtés à l'exception de certaines matières n'incluant pas l'expropriation. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'acte litigieux doit être écarté.

Sur les vices de procédure :

3. Selon l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. ".

4. En l'espèce, il ressort des mentions concordantes des délibérations du 21 novembre 2018 et du 23 janvier 2019 et des attestations rédigées par le maire de la commune le 25 mai 2021 que les convocations ont été respectivement adressées aux élus le 15 novembre 2018 et le 17 janvier 2019. Le moyen de l'irrégularité des convocations des conseillers municipaux, qui manque en fait, doit donc être écarté.

5. Aux termes de l'article R. 1211-3 du code général de la propriété des personnes publiques : " En cas d'acquisition poursuivie par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique, l'expropriant est tenu de demander l'avis du directeur départemental des finances publiques : 1° Pour produire, au dossier de l'enquête mentionnée à l'article L. 110-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, l'estimation sommaire et globale des biens dont l'acquisition est nécessaire à la réalisation des opérations prévues aux articles R. 112-4 et R. 112-5 du même code. () ". Et l'article R. 112-5 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique dispose que : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : 1° Une notice explicative ; 2° Le plan de situation ; 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser ".

6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la direction générale des finances publiques a été saisie et a rendu un avis le 6 décembre 2018. En outre, cet avis figurait en annexe 1 du dossier d'enquête publique. Le moyen doit donc être écarté.

7. En deuxième lieu, la déclaration d'utilité publique vise à " réaliser des réserves foncières correspondant à une action ou une opération d'aménagement au sens de l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme ", qui permettraient la réalisation de 195 logements dont au moins 65 % de logements sociaux. Ces réserves foncières concernent 5 sites représentant 5,25 ha. Ainsi, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le dossier d'enquête n'avait pas à faire figurer les caractéristiques des bâtiments projetés ou les modalités de réalisation et d'insertion des projets dans leur environnement, puisque le projet d'aménagement lui-même n'est pas encore défini. De la même manière, l'appréciation sommaire des dépenses ne concerne que l'opération en cause, qui se résume à l'acquisition des parcelles en vue de la constitution de réserves pour une opération d'aménagement. Et l'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser figure au dossier d'enquête et est évaluée à 6 500 000 euros. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le dossier d'enquête publique est insuffisant.

8. En troisième lieu, le dispositif des délibérations du 21 novembre 2018 et du 23 janvier 2019 consiste à demander à l'EPFNA d'engager une procédure d'expropriation et de solliciter l'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, en vue de l'expropriation de 5 ensembles fonciers déterminés. La circonstance que les motifs de ces délibérations fassent état de l'objectif global de réalisation de 191 logements sociaux sur la période 2017-2019 n'implique pas que le projet en cause corresponde obligatoirement et précisément à la réalisation de ce nombre de logements. Ainsi, le projet soumis à enquête publique, qui tend à la création de 5 réserves foncières en vue de réaliser des logements, notamment sociaux, est conforme aux délibérations du 21 novembre 2018 et du 23 janvier 2019.

9. Aux termes de l'article R. 112-14 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le préfet qui a pris l'arrêté prévu à l'article R. 112-12 fait procéder à la publication, en caractères apparents, d'un avis au public l'informant de l'ouverture de l'enquête dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans tout le département ou tous les départements concernés. Cet avis est publié huit jours au moins avant le début de l'enquête. Il est ensuite rappelé dans les huit premiers jours suivant le début de celle-ci ".

10. En l'espèce, l'enquête s'est déroulée du 19 août 2019 au 2 septembre 2019. Il ressort des pièces produites au dossier qu'un avis a été publié dans le journal Sud-Ouest du 3 août 2019 et du 20 août 2019, ainsi que dans le journal Le Littoral du 2 août 2019 et du 23 aout 2019. Le moyen tiré de l'irrégularité de la publicité de l'enquête publique doit donc être écarté.

11. L'article R. 112-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique précise : " Huit jours au moins avant l'ouverture de l'enquête et durant toute la durée de celle-ci, l'avis prévu à l'article R. 112-14 est, en outre, rendu public par voie d'affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans au moins toutes les communes sur le territoire desquelles l'opération projetée doit avoir lieu. Cette mesure de publicité peut être étendue à d'autres communes. Son accomplissement incombe au maire qui doit le certifier. ".

12. Il ressort d'un constat d'huissier que l'avis d'enquête publique en cause était affiché devant la mairie de Châtelaillon-Plage le 9 août 2019, le 19 août 2019 et le 26 août 2019, ainsi que sur les sites concernés par le projet. Dès lors, ce document établit que l'avis d'enquête publique était affiché 8 jours au moins avant le début de l'enquête. A cet égard, la circonstance que l'attestation du maire s'agissant des dates de cet affichage comporte une erreur matérielle est sans incidence sur la régularité de celui-ci, qui est démontrée.

13. Selon l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant, s'il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. ".

14. Le rapport d'enquête comprend un résumé des observations émises et des analyses en découlant et le commissaire enquêteur présente les avis favorables recueillis ainsi que les avis défavorables, zone par zone, qu'il résume et commente. Il émet ensuite un avis sur chacune des réserves foncières projetées. Enfin, il indique que le programme " se justifie par la nécessité de développer l'offre sociale tout en favorisant la mixité de par l'emplacement des cinq sites répartis dans les zones urbaines existantes ". Il ajoute que le projet renforcera l'attractivité de la commune pour les jeunes ménages, alors que la population est vieillissante, et qu'il valorisera un foncier délaissé ou mal équipé. Puis il présente des recommandations telle qu'assurer le relogement des locataires évincés ou être vigilant aux réseaux routiers à aménager. Le moyen tiré du défaut d'examen des observations et de l'insuffisante motivation de l'avis du commissaire enquêteur doit donc être écarté.

15. L'article R. 112-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique précise : " Dans le cas prévu à l'article R. 112-22, si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont défavorables à la déclaration d'utilité publique de l'opération envisagée, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au préfet. Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l'opération. ".

16. En l'espèce, contrairement à ce que soutiennent les requérants, le commissaire enquêteur n'a émis qu'une réserve s'agissant du périmètre du lotissement des jardins. Sur ce point, par une délibération du 22 janvier 2020, la commune de Châtelaillon-Plage a évoqué la réserve ainsi émise par le commissaire enquêteur et a décidé d'en tenir compte en réduisant le périmètre de la déclaration d'utilité publique projetée afin d'y exclure les deux parcelles qu'il avait identifiées. Les observations du commissaire enquêteur s'agissant du relogement des locataires et des raccordements au réseau routier constituent, au regard de la généralité des termes employés et de l'avis favorable expressément émis, de simples recommandations.

Sur l'utilité publique de l'opération :

17. Il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.

18. En premier lieu, le projet qui vise à permettre, à terme, la construction de près de 200 logements dont au moins 126 logements sociaux constitue un projet d'intérêt général. La circonstance qu'un arrêté préfectoral du 11 décembre 2020 ait abrogé le constat de carence préalablement édicté pour la commune, est sans incidence sur l'intérêt général de l'opération, qui s'inscrit dans un partenariat associant la ville, l'EPFNA et les services de l'Etat depuis plusieurs années, et qui a notamment conduit à la signature d'une convention quadripartite avec la communauté d'agglomération de la Rochelle le 30 mai 2018, et à la signature d'un contrat de mixité sociale le 12 décembre 2018.

19. En deuxième lieu, les requérants ne démontrent pas, ni même n'allèguent, que les logements actuellement disponibles sur la commune sont suffisants pour répondre aux besoins alors que la population de la ville est en légère augmentation. Et s'ils font valoir que la commune dispose déjà de la maîtrise foncière d'une parcelle d'environ 4 400 m² proche du site des Boucholeurs, le projet litigieux prévoit, sur cette même zone, la création d'une réserve foncière de 16 000 m², soit près de 4 fois plus que la parcelle AK 57, qui ne pourrait donc permettre la réalisation du projet dans des conditions équivalentes.

20. En troisième lieu, les requérants soutiennent que l'opération engendre des inconvénients, tels que l'atteinte à la propriété privée, l'imperméabilisation des sols, les nuisances en phase travaux et l'augmentation du trafic routier. Cependant, il ressort des pièces du dossier que le projet contribuera au développement du parc locatif social, facilitera l'accueil de nouveaux ménages afin de dynamiser la ville dont la population est vieillissante, permettra la réalisation d'opérations cohérentes et d'ensemble et accentuera la mixité sociale. En outre, il ressort du dossier d'enquête que l'opération concernera essentiellement des parcelles privées actuellement en l'état de friches, de jardins ou de garages, bien qu'elle inclut quelques résidences secondaires. Ainsi, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet est dépourvu d'utilité publique.

21. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de l'arrêté du 6 mars 2020 déclarant l'opération litigieuse d'utilité publique.

22. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de l'Etat. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme de 1 200 euros que l'établissement public foncier de Nouvelle Aquitaine réclame à ce même titre.

DECIDE :

Article 1er : La requête est rejetée.

Article 2 : Mme A I, M. C J, Mme K H, M. D B, Mme K I et M. G I verseront une somme globale de 1 200 euros à l'établissement public foncier de Nouvelle-Aquitaine en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A I, première dénommée, à l'établissement public foncier de Nouvelle Aquitaine et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime et à la commune de Châtelaillon-Plage.

Délibéré après l'audience du 16 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M. Lemoine, président,

M. Lacaïle, premier conseiller,

Mme Geismar, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022.

La rapporteure,

Signé

M. GEISMAR

Le président,

Signé

D. LEMOINE

Le greffier d'audience,

Signé

JP. CHANTECAILLE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Pour le greffier en chef,

La greffière

signé

G. FAVARD