Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2101840

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 13 juillet 2021, M. B A, représenté par Me Moriceau, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 25 mars 2021 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Georges-de-Didonne, ensemble la décision du 27 mai 2021 rejetant son recours gracieux ;

2°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Georges-de-Didonne de convoquer le conseil municipal en inscrivant à l'ordre du jour une modification du plan local d'urbanisme relative au village de Boube et le rétablissement des zones litigieuses en zone UB dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne une somme de 2 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le maire de la commune de Saint-Georges-de-Didonne n'était pas compétent pour prescrire une seconde enquête publique ;

- la convocation des conseillers municipaux était irrégulière en raison du caractère insuffisant de l'information qui leur a été communiquée ;

- la procédure d'enquête publique a été détournée dès lors qu'en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme, elle a eu pour seul objet de purger les irrégularités affectant le plan local d'urbanisme annulé par le tribunal administratif ;

- le commissaire enquêteur n'a formulé aucun avis personnel s'agissant de ses parcelles ;

- le classement de Boube en tant que hameau est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles ainsi que le classement partiel de la parcelle (ANO)AI 20(ANO) en zone NR sont entachés d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le classement des parcelles en zone agricole est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 janvier 2022, la commune de Saint-Georges-de-Didonne, représentée par la SCP Bouyssou et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 500 euros soit mise à la charge du requérant en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.

La clôture de l'instruction a été fixée au 12 juillet 2022 par ordonnance du même jour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dumont,

- les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public,

- et les observations de Me Noureau, représentant M. A, et de Me Izembard, représentant la commune de Saint-Georges-de-Didonne.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A est propriétaire de plusieurs parcelles dans la commune de Saint-Georges-de-Didonne. Par une requête enregistrée le 13 juillet 2021, il demande l'annulation de la délibération du 25 mars 2021 approuvant la révision du plan local d'urbanisme de la commune, ensemble la décision du 27 mai 2021 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions en annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-19 du code de l'urbanisme : " Le projet de plan local d'urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire ".

3. Il résulte des termes mêmes de ces dispositions que le maire est compétent pour soumettre à enquête publique le projet de plan local d'urbanisme. Dès lors, M. A n'est pas fondé à soutenir que le maire de Saint-Georges-de-Didonne était incompétent pour prescrire, par l'arrêté du 2 décembre 2019, l'ouverture d'une nouvelle enquête publique sur le projet de révision du plan local d'urbanisme.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ". Aux termes de l'article L. 2121-12 du même code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal / () / Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc () ".

5. D'une part, il ressort des pièces du dossier que les convocations à la séance du conseil municipal du 25 mars 2021 ont été adressées par le maire, de manière dématérialisée, aux membres de l'assemblée délibérante le 18 mars précédent, dans le respect du délai de cinq jours francs fixé par les dispositions précitées et que ces derniers en ont accusé réception.

6. D'autre part, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité la délibération prise, à moins que le maire, ou le président du conseil de l'établissement, n'ait fait parvenir aux membres du conseil, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

7. Il ressort des pièces du dossier que, dans le respect de ce délai, les conseillers municipaux ont été mis en mesure, par l'intermédiaire d'un lien internet, de télécharger les pièces utiles, dont une note de synthèse, relatives à l'examen du projet de délibération portant approbation de la révision du plan local d'urbanisme de la commune. Cette note rappelle les principales orientations du projet d'aménagement et de développement durables. Elle présente les modifications apportées au projet initial de plan local d'urbanisme arrêté par le conseil municipal le 27 juin 2017, pour tenir compte du jugement rendu par le tribunal administratif de Poitiers le 6 juin 2019. Enfin, elle présente également les modifications apportées suite aux avis des personnes publiques associées, aux conclusions du commissaire enquêteur ainsi qu'aux observations recueillies au cours de l'enquête publique. Enfin, la commune fait valoir sans être contredite que l'ensemble des documents composant le projet de plan local d'urbanisme ont été mis à la disposition des conseillers municipaux, par l'intermédiaire d'un lien de téléchargement mais également dans les locaux de la mairie et il n'est pas démontré que l'un d'eux aurait demandé la communication de pièces ou documents nécessaires à son information et qu'il y aurait été fait obstacle.

8. Par suite, le moyen tiré du caractère insuffisant de l'information communiquée aux conseillers municipaux en méconnaissance des dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

9. En troisième lieu, aux termes de l'article 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : () /2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l'article L. 153-8. "

10. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le projet de plan local d'urbanisme a été modifié, non pas après la deuxième enquête publique, mais avant celle-ci pour tenir compte de la décision du tribunal administratif de Poitiers du 6 juin 2019 et que ces modifications ont été portées à la connaissance du public. Dans ces conditions, d'une part, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme doit être écarté comme inopérant, d'autre part, la commune de Saint-Georges-de-Didonne n'a pas détourné la procédure d'enquête publique de son objectif d'information du public.

11. En quatrième lieu, l'article R 123-19 du code de l'environnement prévoit que : " () Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ". Ces dispositions font obligation au commissaire enquêteur d'apprécier les avantages et inconvénients du projet et d'indiquer au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

12. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a fait part de son avis sur chacune des observations exprimées par le requérant au cours de l'enquête publique. Le moyen titré de la méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement doit, en conséquence, être écarté.

13. En cinquième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme : " L'extension de l'urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d'eau mentionnés à l'article L. 121-13, à des fins exclusives d'amélioration de l'offre de logement ou d'hébergement et d'implantation de services publics, lorsque ces constructions et installations n'ont pas pour effet d'étendre le périmètre bâti existant ni de modifier de manière significative les caractéristiques de ce bâti. Ces secteurs déjà urbanisés se distinguent des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. " Il résulte de ces dispositions que, dans les communes littorales, ne peuvent être autorisées que les constructions réalisées en continuité avec les agglomérations et villages existants, c'est-à-dire avec les zones déjà urbanisées caractérisées par un nombre et une densité significatifs de constructions ou, sous certaines conditions, au sein des secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d'urbanisme, se distinguant des espaces d'urbanisation diffuse par, entre autres, la densité de l'urbanisation, sa continuité, sa structuration par des voies de circulation et des réseaux d'accès aux services publics de distribution d'eau potable, d'électricité, d'assainissement et de collecte de déchets, ou la présence d'équipements ou de lieux collectifs. En revanche, aucune construction ne peut être autorisée, même en continuité avec d'autres, dans les zones d'urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages ou de ces secteurs déjà urbanisés.

14. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-3 du code de l'urbanisme : " () Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l'environnement, des particularités locales et de la capacité d'accueil du territoire, les modalités d'application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d'identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l'article L. 121-8, et en définit la localisation. "

15. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier, d'une part, que le schéma de cohérence territoriale de la communauté d'agglomération Royan Atlantique, dans sa version alors applicable, n'a pas identifié le secteur de Boube comme un village, d'autre part, que ce secteur distant du bourg de Saint-Georges-de-Didonne dont il est séparé par des espaces naturels, est dépourvu de service ou d'équipement collectif de nature à créer une vie de village. Il en résulte que ce secteur, bien que réunissant 90 logements de type pavillonnaire, ne peut être considéré comme un village. Dès lors, le plan local d'urbanisme n'est pas entaché d'erreur manifeste d'appréciation sur ce point. Ce moyen doit, dès lors, être écarté, sans qu'il soit besoin de statuer sur sa recevabilité.

16. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. "

17. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

18. Le projet d'aménagement et de développement durables prévoit, au titre des orientations générales de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers un objectif de protection du marais de Boube, de ses zones humides et des coteaux agricoles en contact immédiat avec les marais. En conformité avec cet objectif, le rapport de présentation précise que " les limites de la zone NR sur le marais de Boube sont étendues pour englober les zones humides au sein du quartier de Boube, en connexion avec les marais ".

19. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles AI et une partie de la parcelle , dont le classement en zone NR est contesté par le requérant, sont situées, au moins partiellement, en zone humide et se trouvent à proximité immédiate de la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique de type II " Estuaire, marais et coteaux de la Gironde en Charente-Maritime ", mais également à proximité immédiate du site Natura 2000 " Marais et falaises de coteaux de Gironde ". Ces parcelles font ainsi partie d'un vaste ensemble naturel qui fait l'objet de plusieurs protections. Dans ces circonstances, leur classement en paysages remarquables n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation, eu égard à leurs caractéristiques, à leur situation et aux objectifs poursuivis par la commune tels qu'ils sont décrits au point 18 du présent jugement. Ce moyen doit, dès lors, être écarté, sans qu'il soit besoin de statuer sur sa recevabilité.

20. En septième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. () ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

21. D'une part, il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du PLU a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Ainsi, le critère déterminant le classement d'une parcelle ne se limite pas aux seules caractéristiques de celle-ci mais repose sur la vocation de la zone couverte.

22. D'autre part, il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

23. Le projet d'aménagement et de développement durables comporte des orientations générales de paysage, lesquelles fixent notamment comme objectif de " protéger le paysage agricole entre l'agglomération et Boube " et des orientations générales d'urbanisme lesquelles, au titre de la densification et du renouvellement urbain, fixent comme objectif de densifier le quartier de Boube, sans extension. Par ailleurs, au titre des orientations générales concernant le développement économique, le projet d'aménagement et de développement durables fixe comme objectif de " maintenir et favoriser les sites d'exploitation agricole de Boube et des Brandes et de permettre leur diversification ".

24. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et vues aériennes qui y sont produits, que les parcelles du requérant sont situées dans le secteur de Boube à la limite d'une zone urbanisée. Si ce secteur comprend quelques maisons d'habitation, il s'ouvre à l'Est sur un vaste espace agricole. En outre, le classement de ces parcelles en zone agricole s'inscrit dans les objectifs poursuivis par la commune tels qu'ils sont décrits au point 23 du présent jugement, la circonstance que les parcelles ne seraient plus cultivées à la date de la délibération litigieuse étant sans influence sur ce point. Par suite, la commune de Saint-Georges-de-Didonne n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles litigieuses en zone agricole. Ce moyen doit, dès lors, être écarté, sans qu'il soit besoin de statuer sur sa recevabilité.

25. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que les conclusions de M. A tendant à l'annulation de la délibération du 25 mars 2021 du conseil municipal de la commune de Saint-Georges-de-Didonne approuvant la révision du plan local d'urbanisme et à l'annulation de la décision du 27 mai 2021 portant rejet de son recours gracieux doivent être rejetées. Par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d'injonction et d'astreinte doivent être également rejetées.

Sur les frais liés au litige :

26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Georges-de-Didonne, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le requérant sur ce fondement. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de M. A la somme de 1 200 euros à verser à la commune au titre de ces mêmes dispositions.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A est rejetée.

Article 2 : M. A versera à la commune de Saint-Georges-de-Didonne la somme de 1 200 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Saint-Georges-de-Didonne.

Délibéré après l'audience du 26 octobre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Le Méhauté, président,

Mme Boutet, première conseillère,

Mme Dumont, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 novembre 2023.

La rapporteure,

G. DUMONT

Le président,

A. LE MÉHAUTÉLa greffière,

G. FAVARD

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Pour le greffier en chef,

La greffière

Signé

G. FAVARD