Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2200600

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 7 mars 2022, le 23 mai 2022 et le 15 septembre 2022, la société Soleia 58, représentée par le cabinet Volta avocats, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 14 janvier 2022 par laquelle le préfet des Deux-Sèvres a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la réalisation d'une centrale photovoltaïque de 70 200 m² au lieu-dit La Gouzinière sur le territoire de la commune de Largeasse ;

2°) d'enjoindre au préfet des Deux-Sèvres de délivrer le permis de construire sollicité dans le délai de deux mois sous astreinte de 200 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision est insuffisamment motivée ;

- les dispositions de l'article A-3.1 du règlement du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) qui lui ont été opposées doivent être écartées en raison de leur illégalité : d'une part, le PLUi conduit à une interdiction générale et absolue d'implanter des centrales photovoltaïques, qui n'est pas justifiée par un motif légitime et est illégale ; d'autre part, il méconnait les dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme ; le projet en litige est compatible avec les dispositions de la carte communale de Largeasse, qui constitue le document d'urbanisme immédiatement antérieur et qui serait donc applicable en vertu des dispositions de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme ;

- en considérant que le projet n'était pas compatible avec une activité agricole, le préfet a méconnu les dispositions du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense enregistrés le 24 mai 2022, le 17 août 2022 et le 17 novembre 2022, la préfète des Deux-Sèvres conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable pour défaut d'exposé de moyens, non régularisé avant l'expiration du délai de recours ;

- aucun des moyens n'est fondé.

La requête a été communiquée à la communauté d'agglomération du Bocage Bressuirais en tant qu'observateur qui n'a pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boutet,

- les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public,

- et les observations de Me Aubourg, représentant la société Soleia 58.

Considérant ce qui suit :

1. La société Soleia 58 a déposé le 17 juillet 2020 une demande de permis de construire pour la réalisation d'une centrale photovoltaïque composée de 70 200 m2 de panneaux, de quatre postes de transformation, d'un poste de livraison et des équipement annexes, au lieu-dit La Gouzinière sur le territoire de la commune de Largeasse (Deux-Sèvres). Par arrêté du 14 janvier 2022, dont la société Soleia 58 demande l'annulation, le préfet des Deux-Sèvres a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.

Sur les conclusions aux fins d'annulation :

En ce qui concerne la motivation de l'arrêté en litige :

2. La décision en litige fait référence aux dispositions des articles L. 101-1, L. 101-2, L. 151-9 et L. 151-11 du code de l'urbanisme et de l'article A-3.1 du règlement PLUi de la communauté d'agglomération du bocage bressuirais sur lesquelles elle se fonde. Elle mentionne d'une part que le terrain d'assiette du projet d'une superficie de 13,04 hectares est classé en zone agricole (A) du règlement graphique du PLUi sur laquelle les équipements d'intérêt collectif d'une superficie supérieure à 200 m² sont interdits alors que le projet prévoit l'installation d'environ 7 hectares de panneaux photovoltaïques. Elle indique par ailleurs que le projet de plantation d'une jachère mellifère et d'installation de 60 ruches ne peut pas être considéré comme constitutif d'une activité agricole significative au regard du potentiel agricole du secteur et que le projet n'est donc pas compatible avec l'exercice d'une activité agricole. La décision est ainsi suffisamment motivée en droit et en fait.

3. Par ailleurs, en l'absence de dispositions expresses du code de l'urbanisme y faisant obstacle, il est loisible à l'auteur d'une demande de permis de construire d'apporter à son projet, pendant la phase d'instruction de sa demande et avant l'intervention d'une décision expresse ou tacite, des modifications qui n'en changent pas la nature, en adressant une demande en ce sens accompagnée de pièces nouvelles qui sont intégrées au dossier afin que la décision finale porte sur le projet ainsi modifié.

4. Si la requérante fait valoir que le préfet n'a pas examiné le changement de son projet agricole pour l'exploitation d'un élevage ovin, cette modification n'a été évoquée par la société requérante que dans son mémoire en réponse du 5 novembre 2021 au procès-verbal du commissaire enquêteur, mais elle n'a pas fait l'objet d'une demande modificative formalisée auprès de l'autorité compétente, ni de l'étude préalable agricole prévue à l'article D. 112-1-21 du code rural et de la pêche maritime et ainsi elle n'a pas pu être soumise à l'avis de la commission de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) et à enquête publique. Dans ces conditions, et à supposer même qu'elle ne doive pas être regardée comme ayant changé la nature du projet, cette modification n'avait pas à être examinée par le préfet.

En ce qui concerne l'exception d'illégalité du PLUi :

5. Aux termes de l'article L. 151-1 du code de l'urbanisme dans sa rédaction applicable au plan : " Le plan local d'urbanisme respecte les principes énoncés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Aux termes de l'article L. 101-2 du même code : " Dans le respect des objectifs du développement durable, l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : []6° La protection des milieux naturels et des paysages () ; 7° La lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ce changement, [] l'économie des ressources fossiles, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables ; () ".

6. Par ailleurs, l'article A-3.1 du règlement du PLUi de la communauté d'agglomération du bocage bressuirais prévoit que les équipements d'intérêt collectif et services publics peuvent être implantés en zone A dans la limite de 200 m2 d'emprise au sol maximum par unité foncière. En zone Ap, cette emprise des bâtiments est limitée à 30 m². L'article N-3.1 du même règlement dispose par ailleurs que les " équipements d'intérêt collectif et services publics " peuvent être implantés en zone N dans la limite de 30 m2 d'emprise au sol maximum par unité foncière. Le règlement du PLUi a toutefois déterminé un secteur de taille et de capacité d'accueil limitées (STECAL) à destination principale d'installations de production d'énergie renouvelable sous forme d'installations photovoltaïques au sol (Nenr). En zone urbaine, les dispositions des articles Ua-2.3 et Ub-2.3 du règlement du PLUi prévoient que l'implantation de tels équipements est admise en zone inondable Ua 1 et 2 et Ub 1, 2 et 3, si aucune alternative n'est possible. L'article 2AU- 2.1 du règlement dispose que sont admis les équipements d'intérêt collectif à condition d'une part que par leur nature, leur importance et leur localisation, ces constructions ne compromettent pas l'aménagement ultérieur et cohérent du secteur, et d'autre part d'une bonne intégration dans leur environnement naturel et bâti.

7. Enfin, le projet d'aménagement de développement durables (PADD) prévoit à la section 3 de l'axe 1 notamment de " Faciliter la production d'énergies renouvelables vers une production supplémentaire de 350 GWh environ " en précisant que le développement des énergies renouvelables s'inscrit donc à la fois dans une démarche de préservation des ressources tel que le patrimoine naturel, paysager du territoire et dans une démarche de consolidation de filières de valorisation des ressources destinées à développer et à diversifier le tissu économique de l'Agglo 2B. Le PADD prévoit toutefois en section 2 de l'axe 1 de " lier l'agriculture et la préservation du paysage " notamment de bocage. L'axe 1 de la section prévoit enfin de préserver et mettre en valeur les sites naturels remarquables et de valoriser de manière plus générale " les composantes paysagères et patrimoniales du territoire ".

8. Pour prendre la décision en litige, le préfet s'est fondé sur la circonstance que le projet est situé en zone A du PLUi et qu'aux termes de l'article 3.1 du règlement applicable à cette zone, l'emprise maximale autorisée pour les équipements d'intérêt collectif est de 200 m² par unité foncière, alors que l'emprise des panneaux photovoltaïques projetés devrait occuper environ 7 hectares.

9. En premier lieu, si les dispositions applicables en zone A et en zone N ne permettent pas en principe l'installation d'équipements collectifs de type parc photovoltaïque, les auteurs du PLUi ont prévu un STECAL (Nenr) en zone N destiné à ce type d'installation. Ce STECAL dispose d'une superficie de 6,71 hectares, soit 0,002% de la surface totale du territoire, et comprend deux secteurs : un secteur correspond à des installations existantes à Mauléon et un secteur situé au sud de la commune Bressuire destiné aux nouvelles implantations dont la société requérante n'établit pas de manière suffisante qu'il ne serait pas effectivement utilisable, en se bornant à indiquer qu'une partie serait boisée et l'autre occupée par une décharge non répertoriée comme friche et compte tenu de sa superficie limitée à 2,21 hectares. En outre, le règlement applicable n'interdit pas non plus de manière générale l'installation de ce type d'équipement sur l'ensemble de la zone U. Par ailleurs, si le PADD prévoit un objectif de faciliter la production d'énergies renouvelables, celui-ci-ci doit être concilié avec la poursuite d'autres objectifs relatifs à la préservation des espaces naturels et des paysages. Dans ces conditions, la société requérante n'est pas fondée à soutenir que le règlement du PLUi est illégal en tant qu'il fixe une interdiction générale et absolue d'implanter des centrales photovoltaïques sur le territoire de la communauté d'agglomération du bocage bressuirais qui ne serait pas justifiée par un motif légitime.

10. D'autre part, dès lors que le PLUi prévoit un secteur dédié à l'implantation de centrales photovoltaïque en zone naturelle, dont il n'est pas établi qu'il ne serait pas utilisable à cette fin, et au regard des objectifs de préservation des espaces naturels et des paysages également fixés par ce document, les auteurs du PLUi n'ont pas non plus fait une inexacte application des dispositions de l'article L. 101-2 du code de l'urbanisme citées au point 5 invoquées par la société requérante.

11. Dès lors qu'il résulte de ce qui précède que l'exception d'illégalité du PLUi doit être écartée, il n'y a pas lieu de statuer sur le moyen tiré de ce que le projet en litige est compatible avec les dispositions de la carte communale de Largeasse, qui constitue le document d'urbanisme immédiatement antérieur qui serait applicable en vertu des dispositions de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme.

En ce qui concerne la compatibilité du projet avec une activité agricole :

12. Aux termes de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; [] ".

13. Pour vérifier si les exigences imposées au 1° du I de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme sont satisfaites, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

14. La société requérante ne conteste pas que son projet de jachère mellifère visant à développer une activité apicole de 60 ruches, ne peut pas, comme l'a relevé le préfet des Deux-Sèvres dans la décision attaquée, être considéré comme une activité agricole significative au regard du potentiel agronomique de l'unité foncière et des usages locaux, alors que le terrain d'assiette du projet est localisé dans un environnement à dominante agricole majoritairement tourné vers l'élevage. De sorte que, compte tenu de la superficie de 16 hectares de l'unité foncière dont 7 hectares seront dédiés aux panneaux solaires, ce projet ne pouvait pas être considéré comme compatible avec l'exercice d'une activité agricole sur le terrain où il est implanté, au sens des dispositions du 1° du I de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme.

15. La société Soleia 58 fait néanmoins valoir qu'elle a présenté un nouveau projet d'activité agricole portant sur le développement d'une exploitation pastorale, qui a été pris en compte par le commissaire enquêteur dans ses conclusions. Pour justifier de ce projet, elle se borne à produire son mémoire en réponse du 5 novembre 2021 au procès-verbal du commissaire enquêteur qui fait état de manière générale de la compatibilité d'un projet de centrale photovoltaïque avec une activité pastorale ainsi qu'un courrier daté du 9 avril 2021, signé par l'actuel exploitant du terrain et par sa compagne, faisant état de leur projet développer un élevage de 40 brebis et un bélier. Toutefois, comme cela a été exposé au point 4, le préfet n'avait pas à examiner cette nouvelle proposition qui n'avait notamment pas fait l'objet des procédures de consultation préalable obligatoires. En tout état de cause, à supposer même que le préfet aurait dû examiner cette nouvelle proposition, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet en litige, même modifié, permette l'exercice d'une activité agricole significative compte tenu de la superficie du projet, du potentiel agricole du secteur dans lequel il se situe et du caractère limité de l'activité d'élevage présentée par la société requérante. Par suite, le préfet des Deux-Sèvres n'a pas fait une inexacte application des dispositions du 1° de l'article L. 151-11 du code de l'urbanisme en refusant de délivrer le permis de construire en litige.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par la société Soleia 58 doivent être rejetées, sans qu'il soit nécessaire de statuer sur la fin de non-recevoir invoquée par la préfète des Deux-Sèvres.

Sur les frais liés à l'instance :

17. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative s'opposent à ce que soit mise à la charge de l'Etat la somme que la société Soleia 58 demande au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Soleia 58 est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Soleia 58 et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée à la préfète des Deux-Sèvres

Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jarrige, président,

Mme Boutet, première conseillère,

Mme Dumont, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.

La rapporteure,

Signé

M. BOUTET

Le président,

Signé

A. JARRIGELa greffière,

Signé

G. FAVARD

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

G. FAVARD