Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2200750

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 23 mars 2022 et 2 mars 2023, la SCI La Maladrie, représentée par Me Laveissière, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 31 janvier 2022 du conseil communautaire de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête est recevable ;

- le dossier d'enquête publique est incomplet, en méconnaissance des articles R. 123-8 du code de l'environnement et R. 153-8 du code de l'urbanisme ;

- les modifications apportées après l'enquête publique remettent en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en méconnaissance des dispositions de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme ;

- le rapport de présentation est entaché d'insuffisances ;

- l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " commerce " et le règlement sont incohérents avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- le classement en zone " N " de l'ancienne zone " 1Aux " d'une première version du PLUi est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 2 janvier 2023, la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord, représentée par la SCP Drouineau 1927, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 4 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- la requête est irrecevable, dès lors que la société requérante n'a pas intérêt à agir pour demander l'annulation totale du PLUi ;

- les moyens de la requête sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bureau,

- les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public,

- les observations de Me Finkelstein, représentant la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI La Maladrie est propriétaire de la parcelle cadastrée section C n° 869, située sur le territoire de la commune de Rivières. Par une délibération du 31 janvier 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord a approuvé le PLUi et a classé en zone " N " la parcelle cadastrée section C n° 869. Par la présente requête, la SCI La Maladrie demande au tribunal l'annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

2. En premier lieu, aux termes de l'article R. 153-8 du code de l'urbanisme : " Le dossier soumis à l'enquête publique est composé des pièces mentionnées à l'article R. 123-8 du code de l'environnement et comprend, en annexe, les différents avis recueillis dans le cadre de la procédure. Il peut, en outre, comprendre tout ou partie des pièces portées à la connaissance de l'établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune par le préfet. ". Aux termes de l'article R. 123-8 du code de l'environnement, alors applicable : " Le dossier soumis à l'enquête publique comprend les pièces et avis exigés par les législations et réglementations applicables au projet, plan ou programme. Le dossier comprend au moins : 1° Lorsqu'ils sont requis, () l'avis de l'autorité environnementale mentionné au III de l'article L. 122-1 et à l'article L. 122-7 du présent code ou à l'article L. 104-6 du code de l'urbanisme, ainsi que la réponse écrite du maître d'ouvrage à l'avis de l'autorité environnementale ; () 4° Lorsqu'ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l'ouverture de l'enquête, les avis émis sur le projet plan, ou programme ; 5° Le bilan de la procédure de débat public organisée dans les conditions définies aux articles L. 121-8 à L. 121-15, de la concertation préalable définie à l'article L. 121-16 ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision. Il comprend également l'acte prévu à l'article L. 121-13. Lorsque aucun débat public ou lorsque aucune concertation préalable n'a eu lieu, le dossier le mentionne ; () ".

3. Il ressort, d'une part, des pièces du dossier et notamment du rapport de la commission d'enquête que la délibération approuvant le bilan de la concertation, réalisé lors de la séance du conseil communautaire du 17 février 2020, a été jointe au dossier d'enquête publique. D'autre part, le rapport de la commission d'enquête mentionne que le dossier mis à disposition du public comportait les avis des personnes publiques associées, et notamment celui de la mission régionale d'autorité environnementale et la réponse apportée par la collectivité à cet avis. Dans ces conditions, et alors que la commission d'enquête a d'ailleurs rappelé leurs contenus dans son rapport, la société requérante n'apporte aucun élément de nature à remettre en cause la mention du rapport de la commission d'enquête indiquant la présence de l'ensemble des avis des personnes publiques associées en annexe du dossier d'enquête publique. Par suite, le moyen tiré de l'incomplétude du dossier d'enquête publique doit être écarté comme manquant en fait.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête publique, ce projet, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal. ".

5. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre l'enquête publique et son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. Enfin, l'atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme ne peut résulter que de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs.

6. Il ressort des pièces du dossier, et il n'est pas contesté par la société requérante, que le conseil communautaire a apporté des modifications, notamment la transformation de la zone " 1AUx " en zone " N " et l'instauration d'une OAP dédiée au commerce, au projet arrêté de PLUi, suite à des observations résultant des avis des personnes publiques associées, notamment de la préfète de la Charente, qui préconisait la nécessité de préserver les commerces de centre-bourg, notamment celui de La Rochefoucauld-en-Angoumois. Il ressort également des pièces du dossier que le PADD a pour orientations " un développement urbain maitrisé et respectueux de l'environnement (majoritairement centré sur les centre-bourgs) " et " une consommation minimale des terres agricoles, forestières et naturelles majeures situées en dehors des enveloppes urbaines existantes " avec pour objectif d'" Affirmer le rôle de LA ROCHEFOUCAULD comme centralité intercommunale ". Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications apportées au projet sont dans leur ensemble de nature à remettre en cause l'économie générale du projet. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : / 1° La cohérence des orientations d'aménagement et de programmation avec les orientations et objectifs du projet d'aménagement et de développement durables ; / 2° La nécessité des dispositions édictées par le règlement pour la mise en œuvre du projet d'aménagement et de développement durables et des différences qu'elles comportent, notamment selon qu'elles s'appliquent à des constructions existantes ou nouvelles ou selon la dimension des constructions ou selon les destinations et les sous-destinations de constructions dans une même zone ; () ".

8. Le rapport de présentation comprend, dans le chapitre 7.1.3 " Redynamiser l'économie artisanale et commerciale pour avoir des centres attractifs ", une justification de l'OAP dédiée au commerce et rappelle à plusieurs reprises la volonté des auteurs du PLUi d'affirmer le rôle du pôle de la Rochefoucauld-en-Angoumois comme centralité intercommunale et de conforter les commerces en centre-ville autour de polarités marquantes. En outre, le rapport de présentation n'avait pas à justifier la suppression de la zone " 1AUx ", dès lors que le règlement ne fixe pas de tel zonage dans la version actualisée du PLUi. Dans ces conditions, la SCI requérante n'est pas fondée à soutenir que le rapport de présentation est entaché d'insuffisances.

En ce qui concerne la légalité interne :

9. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme, alors en vigueur : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles. () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

10. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

11. La société requérante soutient que les objectifs du PADD intitulés " Réaffirmer les activités économiques " et " Conserver l'attractivité du pôle commercial de Rivières " ne sont pas cohérents avec la réduction de la zone " Ux " et les limitations de surface commerciale fixées par l'OAP dédiée au commerce. Toutefois, les circonstances invoquées par la société requérante ne suffisent pas à elles seules à établir une incohérence entre les documents du PLUi dès lors que le PADD s'est fixé également comme objectifs de fixer le pôle de la Rochefoucauld-en-Angoumois comme centralité intercommunale et de conforter les commerces en centre-ville " autour de polarités marquantes " et de " travailler sur la complémentarité des commerces de centre-ville et des supermarchés, dans un souci de non concurrence ", ainsi qu'il ressort du point 6 du présent jugement. Par ailleurs, il ressort de l'OAP " commerce " que " l'objectif est de donner la priorité à l'étoffement commercial " de la Rochefoucauld-en-Angoumois " pour renforcer l'identification du " cœur commercial " de la ville, pour favoriser les proximités et les dynamiques d'implantation, et pour faciliter le fonctionnement urbain () ". Par suite, le moyen doit être écarté comme non fondé.

12. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".

13. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

14. Le PADD comporte notamment une orientation n° 1 intitulée " S'engager dans un développement urbain intercommunal durable, hiérarchisé et équilibré entre emplois, habitats, commerces et services " avec pour objectif de " Privilégier la densification des bourgs et maîtriser l'étalement urbain" et une orientation n° 4 intitulée " Soutenir l'agriculture et la sylviculture, socles territoriaux et moteurs économiques " avec pour objectif de " Limiter la consommation urbaine des espaces agricoles, naturels et forestiers à protéger ".

15. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et vues aériennes qui y sont produits, que la zone " N " litigieuse, issue d'une première version du PLUi la qualifiant de zone " 1AUx ", dont fait partie la parcelle de la société requérante, est située à environ à 2 kilomètres à l'Est du centre-bourg de la commune de Rivières et au Nord de la commune de La Rochefoucauld-en-Angoumois. Elle ne supporte aucune construction et s'ouvre à l'Ouest et au Nord sur un vaste espace agricole. En outre, son classement s'inscrit dans les objectifs poursuivis par la communauté de communes tels qu'ils sont décrits au point 14 du présent jugement. La circonstance que cette zone faisait précédemment l'objet d'un classement au sein d'une zone destinée à permettre l'accueil d'activités économiques n'est pas de nature à lui ôter un tel caractère naturel. Par suite, la communauté de communes de La Rochefoucauld Porte du Périgord n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant le secteur litigieux en zone naturelle.

16. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 31 janvier 2022 du conseil communautaire de la communauté de communes de La Rochefoucauld Porte du Périgord approuvant le PLUi.

Sur les frais liés au litige :

17. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la société requérante la somme de 1 200 euros à verser à la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord, qui n'est pas la partie perdante.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SCI La Maladrie est rejetée.

Article 2 : La SCI La Maladrie versera à la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SCI La Maladrie et à la communauté de communes de La Rochefoucauld - Porte du Périgord.

Délibéré après l'audience du 30 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jarrige, président,

Mme Boutet, première conseillère,

M. Bureau, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2024.

Le rapporteur,

Signé

V. BUREAU

Le président,

Signé

A. JARRIGE

La greffière,

Signé

G. FAVARD

La République mande et ordonne à la préfète de la Charente en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme

Pour le greffier en chef

La greffière

Signé

G. FAVARD