Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2200794

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 25 mars 2022 et 23 mars 2023, M. A B, représenté par Me Jean-Meire, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération n° 21.10.53 du 11 octobre 2021 du conseil municipal de Saint-Nazaire-sur-Charente approuvant le plan local d'urbanisme, ensemble la décision du 28 janvier 2022 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le dossier d'enquête publique est insuffisant ;

- l'enquête publique est entachée d'un vice de procédure, dès lors que le commissaire enquêteur n'a pas rendu un avis personnel et motivé, en méconnaissance de l'article R. 123-19 du code de l'environnement ;

- la délibération attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-5 du code de l'urbanisme ;

- elle a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme ;

- le classement en zone A des parcelles C n° 1245 et 1246 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation ;

- le plan d'aménagement et de développement durables (PADD) est incohérent avec les règlements écrit et graphique, ainsi qu'avec les orientations d'aménagement et de programmation, dès lors que le rapport de présentation nécessite la construction de 131 logements nouveaux.

Par des mémoires en défense enregistrés les 21 décembre 2022 et 23 novembre 2023, la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente, représentée par la SELARL Océanis Avocats, conclut :

1°) à titre principal au rejet de la requête ;

2°) à titre subsidiaire, à ce qu'il soit sursis à statuer pour permettre à la commune de régulariser les vices retenus ;

3°) de mettre à la charge de M. B la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens de la requête sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Bureau,

- les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public,

- les observations de Me Boulineau, représentant la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente.

Considérant ce qui suit :

1. M. B est propriétaire de deux parcelles cadastrées section C n° 1245 et 1246, situées sur le territoire de la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente. Par une délibération du 11 octobre 2021, le conseil municipal de la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) qui a classé en zone agricole (A) les parcelles appartenant à M. B. Par courrier du 10 décembre 2021, M. B a sollicité le retrait de cette délibération du 11 octobre 2021. Par la présente requête, il demande au tribunal l'annulation de la délibération précitée du 11 octobre 2021, ensemble la décision du 28 janvier 2022 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'environnement : " L'enquête publique a pour objet d'assurer l'information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l'élaboration des décisions susceptibles d'affecter l'environnement mentionnées à l'article L. 123-2 ".

3. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances affectant le dossier soumis à enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de cette enquête, que si elles ont eu pour effet de nuire à l'information complète de la population ou, si elles ont été de nature à exercer une influence sur les résultats de l'enquête et, par suite, sur la décision de l'autorité administrative.

4. Il ressort des pièces du dossier, notamment de l'avis du commissaire enquêteur, que si la première version du règlement graphique produit par la commune comportait des erreurs matérielles, la version présentée au public lors que de l'enquête publique était exacte. Par suite, le moyen doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans une présentation séparée, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet. () ".

6. Il résulte de ces dispositions que, si celles-ci n'imposent pas au commissaire enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

7. Il ressort des pièces du dossier que le commissaire enquêteur a reproduit l'intégralité des observations recueillies au cours de l'enquête publique, accompagnées de la réponse formulée à chacune par la commune et une brève analyse de sa part. Il a finalement émis un avis motivé favorable au projet assorti de recommandations. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de l'avis du commissaire enquêteur doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 121-5 du code de l'urbanisme : " A titre exceptionnel, les stations d'épuration d'eaux usées, non liées à une opération d'urbanisation nouvelle, peuvent être autorisées par dérogation aux dispositions du présent chapitre. ". Aux termes de l'article R. 121-1 du même code : " L'autorisation prévue à l'article L. 121-5 est délivrée conjointement par les ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement. ".

9. Il résulte de ces dispositions que les plans locaux d'urbanismes, qui sont soumis aux dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, sont également soumis à celles de l'article L. 121-5 du même code. Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport de présentation, que la station d'épuration n'a pas pour objet de répondre aux besoins nés d'une urbanisation nouvelle, mais de mettre fin à la capacité insuffisante de la station existante et d'anticiper des besoins en fonction de l'évolution de la démographie de la commune. Toutefois, la dérogation interministérielle prévue par les dispositions précitées ne doit intervenir que préalablement à la demande de permis de construire et non préalablement à l'approbation du document d'urbanisme, qui a seulement pour finalité de prévoir l'implantation de la nouvelle station d'épuration à un emplacement déterminé par le règlement. Par suite, le requérant n'est pas fondé à soutenir que la délibération attaquée a été prise en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-5 du code de l'urbanisme.

10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme, alors applicable : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. () ".

11. D'une part, le diagnostic sur lequel repose le rapport de présentation se fonde, du point de vue des prévisions démographiques, sur les données statistiques publiées par l'INSEE relatives à l'évolution de la population communale de 1968 à 2016. Le requérant, qui se prévaut du chiffre de la population légale en 2018, n'établit pas que ce diagnostic serait obsolète du seul fait de l'infléchissement de population constaté en 2018, avec 1 191 habitants au total, au regard des 1 220 habitants projetés dans le rapport de présentation. Il n'établit pas plus que ce diagnostic a été de nature à remettre en cause la pertinence de l'orientation du PADD de poursuivre une croissance modérée de 1,4 % sur une période allant jusqu'en 2028, alors que la commune en défense justifie ce choix par l'augmentation des logements disponibles.

12. D'autre part, si le requérant soutient que le rapport de présentation méconnait les dispositions de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme en ce que la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers n'a pas été analysée au cours des dix dernières années précédant l'approbation du plan local d'urbanisme et ne porte que sur la période 2007-2018, il ne peut être regardé, en se bornant à invoquer la mise en place du règlement national d'urbanisme en 2017 et le ralentissement de la construction des logements depuis 2011, comme démontrant que l'absence d'analyse de la consommation de ces espaces sur la période 2018-2021 aurait eu une influence sur le sens de la délibération attaquée ou aurait privé le public d'une garantie. Par ailleurs, la circonstance que la consommation des espaces ait été analysée sur une période de douze ans est sans incidence. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 151-4 du code de l'urbanisme doit être écarté.

13. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. () ". Aux termes de l'article L. 151-9 du même code : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées ". Aux termes de l'article R. 151-22 du même code : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles ".

14. Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du PLU a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du PADD, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Ainsi, le critère déterminant le classement d'une parcelle ne se limite pas aux seules caractéristiques de celle-ci mais repose sur la vocation de la zone couverte.

15. Le PADD comporte un axe n° 2 intitulé " La protection de l'environnement et la préservation des ressources " qui retient comme objectifs de " Stopper l'étalement urbain, concentrer l'urbanisation aux quartiers déjà urbanisés ". Par ailleurs, l'orientation n° 3 intitulée " Pérenniser le dynamisme économique de la commune " a pour objectif d'" Assurer le développement de l'urbanisation à l'intérieur de limites urbaines cohérentes au sens de la loi Littoral et organiser l'extension de l'urbanisation prioritairement au sein et en continuité du centre-bourg et des secteurs déjà urbanisés ".

16. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des plans et vues aériennes qui y sont produits, que la parcelle du requérant, cadastrée section C n° 1246, ne supporte aucune construction et est enherbée, et que la parcelle cadastrée section C n° 1245 est également enherbée dans sa partie sud au zonage litigieux. Si elles jouxtent des parcelles bâties, elles s'ouvrent à l'ouest sur un vaste espace agricole et leur classement s'inscrit dans les objectifs poursuivis par la commune tels qu'ils sont décrits au point 15 du présent jugement. Par suite, la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente n'a pas commis d'erreur manifeste d'appréciation en classant les parcelles du requérant en zone agricole.

17. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

18. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

19. M. B se prévaut de l'objectif démographique du PADD consistant en la construction de 131 nouveaux logements pour soutenir que c'est incohérent avec le rapport de présentation qui fixe un nombre de logements potentiels limité à 28 dans le tissu urbain existant et une création de 65 logements nouveaux en zone Au. Toutefois, alors que le PADD a pris une hypothèse d'un taux moyen de croissance d'ici 2028, il ne ressort pas d'une analyse globale que ce PADD serait incohérent avec les règlements écrit et graphique, ainsi qu'avec les orientations d'aménagement et de programmation du PLU. Par suite, le moyen doit être écarté comme non fondé.

20. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 11 octobre 2021. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l'annulation de la décision du 28 janvier 2022 rejetant son recours gracieux doivent être également rejetées.

Sur les frais liés au litige :

21. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de M. B la somme de 1 200 euros à verser à la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu'une somme soit mise, à ce titre, à la charge de la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente la somme de 1 200 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A B et à la commune de Saint-Nazaire-sur-Charente.

Délibéré après l'audience du 30 novembre 2023, à laquelle siégeaient :

M. Le Méhauté, président,

Mme Dumont, première conseillère,

M. Bureau, conseiller.

Décision rendue publique par mise à disposition au greffe le 14 décembre 2023.

Le rapporteur,

Signé

V. BUREAU

Le président,

Signé

A. LE MEHAUTE

La greffière,

Signé

G. FAVARD

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

G. FAVARD