Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2201482

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 21 juin 2022, 4 octobre 2022 et 19 juin 2023, M. B C et M. A C, représentés par Me Julienne et Me Samandjeu, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AL nos 229, 230, 231, 1049 et 1050 en zone N et qu'elle supprime l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Secteur rue des Troènes " ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- il n'apparaît pas que l'ensemble des avis rendus à la suite des consultations qui ont eu lieu au cours de la procédure figuraient au dossier d'enquête publique ;

- les conclusions du commissaire enquêteur ne sont pas suffisamment motivées dans la mesure où celui-ci ne motive pas sa réserve relative à la suppression de l'OAP n° 6 " Pierrail " et au classement de l'ensemble du secteur en zone N ; en outre, le commissaire enquêteur a méconnu l'article L. 123-13 du code de l'environnement en se fondant sur des éléments que ne figuraient pas dans le dossier d'enquête, ce qui a violé le droit du public de disposer d'une information complète ; de plus, ces éléments ont été fournis par un tiers partial, de sorte que l'enquête publique est elle-même entachée d'un défaut d'impartialité ;

- le diagnostic, et, plus généralement, les constatations restituées par le rapport de présentation, omettent de mentionner la réalisation partielle de l'OAP du " Secteur rue des Troènes ", alors que cette réalisation était rendue certaine par la délivrance des autorisations d'urbanisme pour ce faire, de sorte que les articles L. 151-4 et R. 151-1 à R. 151-4 du code de l'urbanisme ont été méconnus ;

- le classement en zone N des parcelles cadastrées section AL nos 229, 230, 231, 1049 et 1050 est entaché d'erreur manifeste d'appréciation ;

- ce classement est entaché d'un détournement de pouvoir ;

- l'objectif du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) relatif aux logements sociaux a été méconnu.

Par des mémoires en défense enregistrés les 22 août 2022 et 18 janvier 2023, la commune de Saint-Palais-sur-Mer, représentée par Me Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la requête est irrecevable, les requérants ne justifiant pas de leur qualité de propriétaire des parcelles en cause et, donc, de leur intérêt à agir ;

- les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Henry,

- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public,

- et les observations de Me Junon, représentant les requérants.

Considérant ce qui suit :

1. M. B C et M. A C demandent l'annulation de la délibération du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, en tant qu'elle classe les parcelles cadastrées section AL nos 229, 230, 231, 1049 et 1050 en zone N et qu'elle supprime l'orientation d'aménagement et de programmation (OAP) " Secteur rue des Troènes ".

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, les moyens tirés, sans autre précision, de ce qu'" il n'apparait pas que l'ensemble des avis rendus à la suite des consultations qui ont eu lieu au cours de la procédure figure bien au dossier d'enquête " et de " la méconnaissance de l'objectif de logement[s] sociaux [fixé] par le PADD " ne sont pas assortis de précisions suffisantes permettant d'en apprécier le bien-fondé et la portée.

3. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 123-13 du code de l'environnement : " I. - Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête conduit l'enquête de manière à permettre au public de disposer d'une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. () ". Selon l'article R. 123-19 de ce code : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public. / Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". Ces dispositions obligent le commissaire enquêteur à indiquer, au moins sommairement et, sans qu'il soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis, ainsi que des réserves qu'il contient.

4. D'une part, les requérants soutiennent que le commissaire enquêteur s'est fondé sur des éléments que ne figuraient pas dans le dossier d'enquête, à savoir les travaux du bureau ETEN Environnement et de l'association OBIOS, ce qui aurait méconnu le droit du public de disposer d'une information complète, et que l'impartialité de l'enquête peut être mise en doute dès lors que l'association OBIOS est un tiers partial. Toutefois, s'il ressort des pièces du dossier que, pour former son opinion sur certains points du PLU, et en particulier pour émettre sa septième réserve (" supprimer l'OAP n° 6 Pierrail et classer le secteur en zone N "), le commissaire enquêteur s'est notamment fondé sur les données de l'évaluation environnementale réalisée par le bureau d'études ETEN Environnement et sur une expertise du site du secteur du Pierrail réalisée par l'association naturaliste OBIOS, il ne ressort ni du rapport d'enquête ni des autres pièces du dossier que le commissaire enquêteur aurait disposé d'autres éléments que ceux exposés dans le rapport de présentation du PLU soumis au public, lequel mentionne, en page 440, qu' " en plus des inventaires réalisés par [le bureau d'études ETEN Environnement], dans le cadre de l'évaluation environnementale du PLU, l'association OBIOS (Objectifs Biodiversités) a réalisé une expertise indépendante du site le 21 et 22 juin 2019 " et qu' " afin de présenter un état initial du milieu naturel le plus complet possible, il a été choisi de compiler les données issues de l'expertise environnementale d'ETEN Environnement (2017-2018) et de celles d'OBIOS (2019) dans le présent rapport ". Enfin, si l'association OBIOS réalise parfois des inventaires à la demande de l'association des amis de Saint-Palais-sur-Mer, qui a contesté les permis de construire délivrés pour le projet envisagé sur les parcelles des requérants, et que ces deux associations peuvent ponctuellement entretenir certains rapports, l'existence de relations étroites entre ces dernières ne ressort pas des pièces du dossier tandis que les simples relations occasionnelles qu'elles entretiennent ne sauraient suffire à caractériser l'absence d'impartialité de l'association OBIOS.

5. D'autre part, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable avec réserves au PLU projeté, au terme de conclusions motivées dans lesquelles il indique, en donnant son avis personnel, les raisons qui ont déterminé le sens général de cet avis. S'agissant plus précisément de la réserve n° 7, le commissaire enquêteur relate, en page 30 de son rapport, que, d'après la mission régionale d'autorité environnementale, " l'urbanisation du secteur de Pierrail conduira également à la destruction potentielle de l'habitat de l'Azuré du Serpolet ainsi que d'espèces floristiques et faunistiques protégées et patrimoniales ", puis, au titre de la réponse du maire à cette remarque, que " la commune confirme le classement en zone naturelle ", avant de conclure, en page 98 de son rapport, dans son " avis sur les AOP ", qu'il " approuve la décision de la commune de supprimer cette OAP. En effet, les enjeux environnementaux étaient très forts et les mesures compensatoires difficiles à être efficaces ". Le commissaire enquêteur relève encore, lorsqu'il examine les espaces naturels, que " Le secteur de Pierrail comprend des pelouses calcaires sèches et des pelouses-ourlet à Brachypode habitats de l'Azuré du Serpolet présentant un enjeu fort et de flores patrimoniales à enjeu modéré. Les mesures d'évitement n'étant pas possibles un dossier de mesures compensatoire a été déposé par la commune à la DREAL. Supprimer l'OAP N°6 Pierrail, celle-ci présentant trop d'intérêts écologiques. " (page 145 du rapport d'enquête). Il est également relevé, plus loin, qu'" au regard de la trame verte et bleue identifiée sur le territoire communal, les secteurs de Pierrail et de Ganipote sont ainsi, au-delà de leurs enjeux écologiques intrinsèques signalés précédemment, en outre situés dans un réservoir de biodiversité ou à proximité immédiate " (page 154 du rapport). Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir qu'en l'absence de motivation de la réserve n° 7, les conclusions du commissaire enquêteur ne sont pas suffisamment motivées.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 151-4 du code de l'environnement : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement. Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements notamment sportifs, et de services. () Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. (). ". Selon l'article R. 151-1 du même code : " Le rapport de présentation : 1° Expose les principales conclusions du diagnostic sur lequel il s'appuie ainsi que, le cas échéant, les analyses des résultats de l'application du plan prévues par les articles L. 153-27 à L. 153-30 et comporte, en annexe, les études et les évaluations dont elles sont issues ; 2° Analyse les capacités de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis identifiés par le rapport de présentation en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 151-4. ".

7. Les requérants soutiennent que le diagnostic du rapport de présentation et, plus généralement ce rapport dans son ensemble, omettent de mentionner la réalisation partielle de l'OAP du " Secteur rue des Troènes " qui figurait à l'ancien PLU, alors que cette réalisation était rendue certaine par la délivrance d'autorisations d'urbanisme. Toutefois, à la date de l'arrêt du projet de PLU, comme à la date de l'approbation de ce plan, aucun commencement de travaux n'avait eu lieu pour ce projet et la société pétitionnaire ne disposait pas à ces dates de l'ensemble des autorisations administratives requises pour la réalisation du projet, puisqu'elle devait encore obtenir, sur le fondement des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, une dérogation aux interdictions de destruction des espèces et habitats protégés en vertu de l'article L. 411-1 du même code. Ainsi, dans les circonstances de l'espèce, l'absence de mention, dans le diagnostic du rapport de présentation et, plus généralement, dans le rapport dans son ensemble, de l'existence d'autorisations d'urbanisme sur le secteur en cause n'a pas méconnu les dispositions citées au point précédent.

8. En dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels () ". Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

9. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas sérieusement contesté par les requérants, que le secteur dans lequel s'insèrent les parcelles cadastrées section AL nos 229, 230, 231, 1049 et 1050, qui a été classé en zone N par le PLU contesté, a été identifié, ainsi que l'expose le rapport de présentation notamment à ses pages 439 et suivantes, comme présentant des enjeux écologiques modérés à forts, en ce qu'il abrite de la flore patrimoniale (scorsonère hirsute, cupidone bleue et inule à feuilles de spirée) et des habitats naturels d'intérêt communautaire, notamment des pelouses calcaires sèches, habitat de l'azuré du serpolet, et des fourrés calcicoles, propices à la reproduction de l'engoulevent d'Europe, un couple nicheur ayant été répertorié. Ces enjeux écologiques avaient d'ailleurs été mis en évidence lors de la délivrance, le 18 novembre 2020, d'un permis de construire à la société à laquelle les requérants ont consenti une promesse de vente, ce permis précisant, en application de l'article L. 425-15 du code de l'urbanisme, qu'il ne pourra être mis en œuvre qu'après l'obtention par la société, sur le fondement des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, d'une dérogation aux interdictions de destruction des espèces et habitats protégés par l'article L. 411-1 du même code. Par ailleurs, ces parcelles, si elles sont équipées et jouxtent des zones urbanisées, sont restées à l'état naturel et s'ouvrent à l'est sur un vaste secteur naturel, classé en zone N et en espace boisé classé ou, en d'autres endroits, en espace vert protégé, le tout formant, comme l'expose le rapport de présentation en page 310, l'un des " principaux espaces de respiration de la commune ". Au regard de l'ensemble de ces éléments, et en dépit du fait que les parcelles en cause étaient auparavant classées en zone à urbaniser, faisaient l'objet d'une OAP et ont donné lieu à la délivrance d'autorisations d'urbanisme qui peuvent toujours être mises en œuvre, sous la réserve énoncée ci-dessus s'agissant de l'obtention d'une dérogation au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, les auteurs du PLU, en classant le secteur litigieux en zone N, n'ont ni fait une application manifestement erronée des dispositions citées au point précédent, ni entaché leur décision d'un détournement de pouvoir.

10. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions de la requête tendant à l'annulation partielle de la délibération du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer a approuvé PLU de la commune doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par les requérants au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge des requérants la somme demandée au même titre par la commune de Saint-Palais-sur-Mer.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de MM. C est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Palais-sur-Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B C, à M. A C et à la commune de Saint-Palais-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 26 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Campoy, président,

M. Henry, premier conseiller,

M. Raveneau, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024.

Le rapporteur,

Signé

B. HENRY

Le président,

signé

L. CAMPOYLa greffière,

signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

signé

D. GERVIER