Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2202143

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée sous le n° 2202143 le 1er septembre 2022, M. B A, représenté par Me Michel, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 28 avril 2022 par laquelle la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a prononcé à son encontre une interdiction d'exercer toute activité privée de sécurité pour une durée de vingt-quatre mois, assortie d'une pénalité financière d'un montant de 15 000 euros ;

2°) d'enjoindre à la CNAC du CNAPS de lui délivrer une autorisation d'exercer son activité de sécurité privée dans un délai d'un mois à compter du jugement à intervenir, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du CNAPS une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la CLAC Sud du CNAPS était territorialement incompétente pour connaître des sanctions disciplinaires exercées à son encontre ;

- la décision attaquée a été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le principe du contradictoire n'a pas été respecté et qu'il n'a pas pu échanger avec la CLAC Ouest territorialement compétente ;

- elle est également entachée d'un vice de procédure dans la mesure où, d'une part, il n'est pas établi que le procureur de la république d'Aix-en-Provence aurait été averti du contrôle le 1er février 2021, d'autre part, le procureur de la République de Nantes n'a, en toute hypothèse, pas été informé préalablement à la mise en œuvre du contrôle de la société dont il était le gérant et, enfin, l'information du procureur n'est pas intervenue préalablement au contrôle mais postérieurement à ce dernier puisque le contrôle était en pratique terminé le 6 janvier 2021, date du " compte-rendu final de contrôle du non-respect d'une interdiction d'exercer " ;

- la procédure est viciée dès lors qu'il n'est pas démontré que l'agent ayant procédé à l'établissement du compte rendu final de contrôle du 6 janvier 2021 était assermenté et commissionné pour le contrôler, ni que les procès-verbaux que celui-ci a rédigés ont été transmis au procureur de la République de Nantes ;

- la décision a, en outre, été prise au terme d'une procédure irrégulière dès lors que le quorum de six membres n'était pas atteint lorsque la CNAC a délibéré sur son dossier ;

- il n'a commis aucune faute, dès lors que les missions confiées à la société AOS par la société Aquila ne relevaient pas du 1° de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure, que les factures du 31 août 2018, postérieures à sa période d'interdiction d'exercer, ne pouvaient être prises en compte pour caractériser un manquement et qu'en tout état de cause, il n'était, en vertu de la délibération de la CNAC du 12 avril 2018, soumis qu'à une interdiction d'exercer des fonctions d'agent de sécurité et pas à une interdiction d'exercer des fonctions de gérant d'une société fournissant des prestations de sécurité privée ;

- la sanction prise à son encontre est disproportionnée dès lors, d'une part, qu'il s'est comporté de bonne foi, puisque la décision de la CNAC du 12 avril 2018 avait distingué l'exercice de ses activités de gérant et d'agent de sécurité et qu'il a immédiatement pris les mesures d'exécution de la décision de la CLAC Sud du 25 novembre 2021, et, d'autre part, que cette sanction le place lui et son foyer dans une situation de grande précarité.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 avril 2024, le Conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- le moyen tiré de ce que le contrôle de M. A et de sa société n'a pas donné lieu à un avis au procureur de la République est inopérant, M. A et sa société n'ayant pas fait l'objet d'un contrôle sur place, seul soumis à cette obligation d'information en vertu de l'article L. 634-1 du code de la sécurité intérieure ;

- le moyen tiré du défaut d'assermentation de l'agent ayant signé le compte rendu de fin de contrôle est inopérant, l'article L. 634-3-2 du code de la sécurité intérieure prévoyant cette assermentation étant entré en vigueur postérieurement à la date de signature de ce compte rendu ;

- les autres moyens de la requête ne sont pas fondés.

II. Par une ordonnance du 6 septembre 2022, enregistrée le 7 septembre suivant au greffe du tribunal sous le n° 2202204, le président du tribunal administratif de Marseille a transmis au tribunal, en application de l'article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par M. A.

Par cette requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Marseille le 24 août 2022, M. B A, représenté par Me Michel, conclut aux mêmes fins que sous le n° 2202143, par les mêmes moyens.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 avril 2024, le Conseil national des activités privées de sécurité conclut au rejet de la requête, pour les mêmes motifs que ceux exposés sous le n° 2202143.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de la sécurité intérieure ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Henry,

- et les conclusions de M. Revel, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A était le représentant légal de la société Agency of Security (AOS), liquidée le 12 novembre 2019. Il a fait l'objet, en application d'une décision de la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) du 12 avril 2018, d'une interdiction temporaire d'exercer pour une durée de dix mois entre le 20 octobre 2017 et le 19 août 2018. À l'occasion d'un contrôle de la société Aquila, donneuse d'ordres de la société AOS, en août 2020, des agents du CNAPS ont constaté que M. A représentait la société AOS dans ses relations avec la société Aquila au cours de la période pendant laquelle il était frappé d'une interdiction temporaire d'exercer. Une action disciplinaire a alors été engagée par le directeur du CNAPS, au terme de laquelle la commission locale d'agrément et de contrôle (CLAC) Sud a prononcé, par une délibération du 25 novembre 2021, une interdiction temporaire d'exercer toute activité relevant du livre VI du code de la sécurité intérieure d'une durée de deux ans, assortie d'une pénalité financière de 15 000 euros à l'égard de M. A. Saisie d'un recours de M. A, la CNAC du CNAPS a, par une délibération du 28 avril 2022, infligé à l'intéressé une interdiction temporaire d'exercer d'une durée de vingt-quatre mois, assortie d'une pénalité financière de 15 000 euros. Par ses requêtes n° 2202143 et n° 2202204, M. A doit être regardé comme demandant l'annulation de la délibération de la CNAC du 28 avril 2022.

2. Ces requêtes sont dirigées contre la même délibération et présentent à juger les mêmes questions. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe :

3. En premier lieu, si l'exercice d'un recours administratif préalable obligatoire a pour but de permettre à l'autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l'intervention du juge, la décision prise sur le recours demeure soumise elle-même au principe de légalité. Pour autant, il est impossible d'invoquer utilement des moyens tirés du vice d'incompétence ou du défaut de motivation de la décision initiale, qui sont en tout état de cause propres à cette dernière et ont nécessairement disparu avec elle.

4. La décision du 28 avril 2022 de la CNAC prise sur le recours administratif préalable obligatoire exercé par le requérant s'étant entièrement substituée à la délibération de la CLAC Sud du 25 novembre 2021, le moyen tiré de l'incompétence de cette dernière est sans influence sur la légalité de la décision du 28 avril 2022 de la CNAC dès lors que cette illégalité, à la supposer établie, est propre à la décision initiale et a nécessairement disparu avec elle.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en vertu de l'article L. 211-2 () sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable ".

6. En l'espèce, si M. A soutient qu'il " n'a pas été mis à même de pouvoir produire toutes les explications relatives à sa situation ", il ne conteste ni avoir été interrogé sur les faits qui lui étaient reprochés par l'agent chargé du contrôle, auquel il a répondu par message du 31 décembre 2020, ni avoir été régulièrement averti du jour de la séance de la CLAC Sud par courrier électronique du 3 novembre 2021 et par lettre recommandée notifiée le 6 novembre 2021, cette convocation étant, d'après les termes non contestés de la délibération de la CLAC, accompagnée du rapport de séance mentionnant les griefs relevés contre lui, ni avoir présenté des observations écrites et orales devant cette commission, comme cela est d'ailleurs rappelé dans la requête de M. A, ni avoir été régulièrement averti du jour de la séance de la CNAC, son conseil ayant informé cette commission de son absence et de celle de l'intéressé par courrier électronique du 15 avril 2022. Enfin, à supposer que M. A soutienne également avoir été privé de son droit au contradictoire du fait de l'incompétence territoriale des agents de la CLAC Sud pour instruire la procédure disciplinaire menée à son encontre, il ressort en tout état de cause des pièces du dossier que le contrôle de la situation de l'intéressé a été réalisé sur pièces, ce qui n'impliquait pas que M. A aille à la rencontre de l'agent chargé du contrôle, et que, comme cela été rappelé ci-dessus, il a été mis à même de s'exprimer au cours de ce contrôle. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 634-1 du code de la sécurité intérieure, dans sa rédaction alors en vigueur : " Les membres et les agents du Conseil national des activités privées de sécurité ainsi que les membres des commissions d'agrément et de contrôle assurent le contrôle des personnes exerçant les activités mentionnées aux titres Ier, II et II bis. Ils peuvent, pour l'exercice de leurs missions, accéder aux locaux à usage professionnel de l'employeur, du donneur d'ordres ou du prestataire de formation, à l'exclusion des locaux affectés au domicile privé, ainsi qu'à tout site d'intervention des agents exerçant les activités mentionnées aux mêmes titres Ier et II, en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant. Le procureur de la République territorialement compétent en est préalablement informé ".

8. Si M. A soutient que le contrôle de sa situation réalisé par la CLAC Sud n'a pas été précédé de l'information du procureur de la République prévue à l'article L. 634-1 du code de la sécurité intérieure, il ne ressort pas des pièces du dossier, et n'est pas allégué par le requérant, que le contrôle de la société AOS et de M. A aurait donné lieu à une visite de locaux à usage professionnel nécessitant d'informer le procureur en application de l'article L. 634-1.

9. En quatrième lieu, le requérant soutient que l'agent qui a rédigé le compte rendu final de contrôle du 6 janvier 2021 n'était pas titulaire de l'assermentation prévue à l'article L. 634-3-2 du code de la sécurité intérieure et que ce compte rendu n'a pas été transmis au procureur de la République comme le prévoient les dispositions de cet article. Toutefois, et en tout état de cause, l'article L. 634-3-2, créé par la loi n° 2021-646 du 25 mai 2021, est entré en vigueur postérieurement à la date à laquelle ce compte rendu a été rédigé.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article R. 632-9 du code de la sécurité intérieure : " La Commission nationale d'agrément et de contrôle comprend : / 1° Les membres du collège représentant l'Etat désignés aux c, d, f, g, h et k du 1° de l'article R. 632-2 ; / 2° Les membres des juridictions désignés aux 2° et 3° du même article ; / 3° Deux membres titulaires et deux membres suppléants nommés par le ministre de l'intérieur parmi les membres représentant les professionnels désignés au 4° du même article. L'un au moins des membres titulaires est choisi parmi les représentants désignés au titre du a du 4° du même article. L'un au moins des membres suppléants est choisi parmi les représentants désignés au titre des b, c, d ou e du 4° du même article ". Et aux termes de l'article R. 632-12 du même code, la CNAC : " () ne peut valablement délibérer que si, pour la moitié au moins, ses membres sont présents ou représentés à la séance. Si le quorum n'est pas atteint, la commission est à nouveau convoquée sur le même ordre du jour dans un délai de huit jours. Elle délibère alors sans condition de quorum. () ".

11. Il ressort des pièces du dossier que cinq membres de la CNAC étaient présents lors de l'adoption de la décision contestée au cours de la séance du 28 avril 2022, sur les neuf membres titulaires requis par les dispositions précitées. Ainsi, la condition de quorum a été respectée.

En ce qui concerne la légalité interne :

12. Aux termes de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : / 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes () ". L'article L. 612-6 de ce code, dans sa version alors applicable, dispose : " Nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 611-1, ni diriger, gérer ou être l'associé d'une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat ". Selon son article L. 634-4 : " Tout manquement aux lois, règlements et obligations professionnelles et déontologiques applicables aux activités privées de sécurité peut donner lieu à sanction disciplinaire. () / Les sanctions disciplinaires applicables aux personnes physiques et morales exerçant les activités définies aux titres Ier, II et II bis sont, compte tenu de la gravité des faits reprochés : l'avertissement, le blâme et l'interdiction d'exercice de l'activité privée de sécurité ou de l'activité mentionnée à l'article L. 625-1 à titre temporaire pour une durée qui ne peut excéder sept ans. En outre, les personnes morales et les personnes physiques peuvent se voir infliger des pénalités financières. Le montant des pénalités financières est fonction de la gravité des manquements commis et, le cas échéant, en relation avec les avantages tirés du manquement, sans pouvoir excéder 150 000 € pour les personnes morales et les personnes physiques non salariées et 7 500 € pour les personnes physiques salariées. () ". Aux termes de l'article R. 634-6 du même code : " La personne interdite temporairement d'exercer, ou dont l'agrément ou la carte professionnelle est retiré, n'accomplit aucun acte professionnel relevant du présent livre. / Elle ne peut faire état de sa qualité de personne morale ou physique exerçant les activités relevant de ce même livre ".

13. En premier lieu, d'abord, il résulte de l'article R. 634-6 du code de la sécurité intérieure qu'une interdiction d'exercer prononcée par une CLAC ou par la CNAC interdit d'accomplir tout acte professionnel relevant du champ des activités privées de sécurité, y compris, donc, les actes de gestion d'une personne morale exerçant de telles activités. La délibération de la CNAC du 12 avril 2018 infligeant à M. A une interdiction d'exercice entre le 20 octobre 2017 et le 19 août 2018 avait ainsi pour effet de lui interdire de continuer à gérer une société se livrant à de telles activités, ce qu'il ne pouvait ignorer dès lors, notamment, que l'article R. 634-6 était cité dans la délibération de la CNAC.

14. Ensuite, il ressort des articles 1er, 5 et 6 du contrat passé entre la société Aquila et la société AOS que celle-ci était notamment chargée de procéder à des interventions en cas de déclenchement d'alarme sur les sites des clients de la société Aquila et, au besoin, à des rondes et à du gardiennage. Ce contrat précise en outre à son article 10 que la société AOS s'engage à " respecter le code de déontologie de la sécurité privée " et à fournir à la société Aquila, dès qu'elle en formule la demande, " tous les documents administratifs justifiant de la régularité de son entreprise (autorisation d'exercer, agréement dirigeant et associés, cartes professionnelles de ses salariés amenés à exécuter les prestations []) ". De plus, les factures émises du 28 février au 31 juillet 2018 mentionnent que la société AOS a fourni à la société Aquila des prestations d'interventions sur alarme, de rondes, de reconnaissances de lieux ou, encore, de gardiennage. Ces activités de surveillance humaine relèvent du champ des activités privées de sécurité défini à l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure.

15. Enfin, contrairement à ce que soutient M. A, la CNAC ne s'est pas fondée sur les factures du 31 août 2018 pour prononcer les sanctions en litige, de sorte que l'intéressé ne peut utilement soutenir que les prestations relatives à ces factures sont postérieures à la période d'application de son interdiction d'exercer.

16. Dans ces conditions, M. A n'est pas fondé à soutenir que les faits qui lui étaient reprochés ne constituaient pas des fautes disciplinaires justifiant l'application de sanctions.

17. En second lieu, M. A a accompli des actes professionnels relevant de la législation des activités privées de sécurité alors qu'il était frappé d'une interdiction temporaire d'exercer, en vertu d'une décision de la CNAC du 12 avril 2018 dont il ne peut sérieusement, ainsi qu'il a été rappelé ci-dessus, soutenir qu'il n'avait pas mesuré la portée. Cette précédente sanction de la CNAC lui avait été infligée pour des faits en partie similaire, à savoir, d'une part, l'exercice par M. A d'une activité salariée d'agent de sécurité sans être titulaire d'une carte professionnelle l'y autorisant et, d'autre part, le contournement, par l'intermédiaire d'un prête-nom, d'une interdiction d'exercer qui avait antérieurement été infligée à une société dont il était le gérant. Eu égard à la gravité des faits reprochés à M. A, à leur caractère répété et à sa qualité de dirigeant d'une entreprise exerçant des activités privées de sécurité, l'interdiction temporaire d'exercer d'une durée de vingt-quatre mois et la pénalité financière de 15 000 euros qui l'assortit, largement inférieures aux sanctions maximales encourues en vertu de l'article L. 634-4 du code de la sécurité intérieure, ne présentent pas un caractère disproportionné.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 28 avril 2022 de la CNAC du CNAPS doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions tendant à ce qu'il soit enjoint au CNAPS de délivrer à M. A une autorisation d'exercer son activité de sécurité privée.

Sur les frais liés au litige :

19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNAPS, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le requérant demande sur leur fondement. Les conclusions présentées à ce titre par M. A ne peuvent donc qu'être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2202143 et 2202204 de M. A sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et au Conseil national des activités privées de sécurité.

Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Campoy, président,

M. Henry, premier conseiller,

M. Pipart, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2024.

Le rapporteur,

Signé

B. HENRY

Le président,

Signé

L. CAMPOYLa greffière,

Signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et de l'outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

D. GERVIER

Nos 2202143, 2202204