Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2202319

Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 22 septembre 2022, la société à responsabilité limitée (SARL) Le Jardin des Hêtres, représentée par Me Clerc, demande au tribunal :

1°) d'annuler la délibération du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint- Palais-sur-Mer (Charente-Maritime) a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la commune, ainsi que la décision du 26 juillet 2022 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer une somme de 4 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- il appartiendra à la commune de démontrer que la convocation des conseillers municipaux à la séance du conseil municipal au cours de laquelle la délibération attaquée a été adoptée était accompagnée de la note de synthèse prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales et que les conseillers municipaux pouvaient consulter l'ensemble du dossier du PLU pendant la séance ;

- la délibération du 29 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et a arrêté le projet de PLU ne justifie pas suffisamment de la mise en œuvre des modalités de la concertation, s'agissant de la parution d'articles dans la presse locale et dans le bulletin municipal et de la tenue de trois expositions en mairie ;

- les conclusions du commissaire enquêteur ne sont pas suffisamment motivées dès lors qu'elles ne dressent pas un bilan des avantages et des inconvénients du PLU ;

- le rapport de présentation, en tant qu'il vaut évaluation environnementale, est insuffisant en ce qu'il ne prend pas en compte le critère pédologique pour identifier les zones humides sur le territoire communal et en ce qu'il n'a pas examiné, au titre des solutions de substitution raisonnables et des mesures d'évitement, de réduction et de compensation, de site alternatif concernant les secteurs ouverts à l'urbanisation et faisant l'objet d'orientations d'aménagement et de programmation (OAP) ;

- l'évaluation environnementale contenue dans le rapport de présentation est viciée dès lors que, s'agissant du secteur du Pierrail, dans lequel elle a obtenu un permis de construire et un permis modificatif les 18 novembre 2020 et 28 décembre 2021, cette évaluation a été conduite par une entité incompétente et partiale, à savoir l'association OBIOS qui entretient des liens étroits avec l'association des amis de Saint-Palais-sur-Mer, laquelle a attaqué les permis de construire précités ;

- l'étude de densification, exigée lorsque le projet d'aménagement et de développement durables prévoit d'ouvrir à l'urbanisation des espaces naturels, agricoles ou forestiers, est insuffisante ;

- le classement en zone naturelle du secteur du Pierrail, au sein duquel elle est titulaire de permis de construire pour la réalisation de quarante-cinq logements, dont trente-sept logements sociaux, méconnaît l'objectif 10 du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) qui prévoit la production de quatre cents logements sociaux ;

- le classement en zone N des parcelles cadastrées section AL nos 209, 210, 211, 229, 230, 231, 232, 234, 404, 405, 1049 et 1050 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 janvier 2023, la commune de Saint-Palais-sur-Mer, représentée par Me Valette-Berthelsen, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l'environnement ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de M. Henry,

- les conclusions de M. Pipart, rapporteur public,

- et les observations de Me Bosc, représentant la société requérante.

Une note en délibéré, présentée par la société requérante, a été enregistrée le 26 novembre 2024.

Considérant ce qui suit :

1. La société à responsabilité limitée (SARL) Le Jardin des Hêtres, qui est titulaire d'un permis de construire et d'un permis modificatif pour réaliser un ensemble immobilier à Saint-Palais-sur-Mer (Charente-Maritime), sur les parcelles cadastrées section AL nos 209, 210, 211, 229, 230, 231, 232, 234, 404, 405, 1049 et 1050, demande l'annulation de la délibération du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de cette commune a approuvé le plan local d'urbanisme (PLU) de la collectivité, ainsi que la décision du 26 juillet 2022 par laquelle le maire de la commune a rejeté son recours gracieux.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne la légalité externe de la délibération attaquée :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : " Toute convocation est faite par le maire. () Elle est transmise de manière dématérialisée () ". Selon l'article L. 2121-12 de ce code : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. () ". L'article L. 2121-13 du même code dispose : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". Ce dernier texte implique qu'à l'occasion d'une délibération du conseil municipal, les membres de ce dernier doivent pouvoir consulter les pièces et documents nécessaires à leur information sur l'affaire faisant l'objet de cette délibération.

3. Il ressort des pièces du dossier qu'une note explicative de synthèse relative à l'examen du projet de délibération portant approbation de la révision du PLU de la commune était annexée à la convocation, datée du 7 avril 2022, adressée aux membres du conseil municipal en vue de la séance du 14 avril 2022 et que ces éléments ont été remis aux conseillers municipaux au plus tard le 8 avril 2022, date à laquelle les documents relatifs à cette séance leur ont été transmis par voie dématérialisée. Comme le mentionne la délibération attaquée, ces documents comportaient en outre l'entier dossier de PLU, lequel était également consultable en mairie sous format papier. Par suite, la requérante n'est fondée à soutenir ni que la convocation des conseillers municipaux n'était pas accompagnée de la note de synthèse prévue à l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ni que les conseillers municipaux, qui pouvaient consulter le dossier sous format dématérialisé, n'ont pas été mis à même de consulter l'ensemble du dossier du PLU pendant la séance au cours de laquelle ce plan a été approuvé.

4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 103-2 du code de l'urbanisme : " Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme () ". Il résulte des dispositions du 3° de l'article L. 103-3 de ce code qu'il appartient au conseil municipal de déterminer les modalités de la concertation et de celles de l'article L. 600-11 du même code qu'un PLU n'est pas illégal du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération du conseil municipal ont été respectées.

5. La délibération 2 juin 2015 par laquelle le conseil municipal a prescrit la révision du PLU de la commune prévoyait, parmi les modalités de la concertation, la publication d'encarts dans la presse locale et dans le bulletin municipal et la tenue de trois expositions en mairie. La délibération du 29 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal a tiré le bilan de la concertation et arrêté le projet de PLU relate que trois expositions se sont tenues en mairie " concernant la présentation du diagnostic et de l'état initial de l'environnement, les orientations générales du PADD et la traduction réglementaire du PADD réactualisé " et que des articles ont été publiés dans le " bulletin municipal "Reflet" (articles parus dans les bulletins du 4e trimestre 2015, 1er, 3e et 4e trimestre 2014, 1er trimestre 2018, 3e trimestre 2021) " et dans la " presse locale (articles parus dans le journal "Sud-Ouest" les 18 juin 2015, 1er juin 2016, 2 août 2016, 15 avril 2021) ". Contrairement à ce que soutient la requérante, sans d'ailleurs alléguer que ces formalités n'auraient pas été réalisées, les éléments ainsi mentionnés dans la délibération étaient suffisamment précis pour justifier du respect des modalités de la concertation.

6. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 123-19 du code de l'environnement : " Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête établit un rapport qui relate le déroulement de l'enquête et examine les observations recueillies. / Le rapport comporte le rappel de l'objet du projet, plan ou programme, la liste de l'ensemble des pièces figurant dans le dossier d'enquête, une synthèse des observations du public, une analyse des propositions et contre-propositions produites durant l'enquête et, le cas échéant, les observations du responsable du projet, plan ou programme en réponse aux observations du public./ Le commissaire enquêteur ou la commission d'enquête consigne, dans un document séparé, ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet ". Ces dispositions obligent le commissaire enquêteur à indiquer, au moins sommairement et, sans qu'il soit tenu de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis.

7. En l'espèce, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable avec réserves au PLU projeté au terme de conclusions motivées dans lesquelles il donne son opinion sur les orientations générales du plan et les partis d'aménagement retenus. La circonstance qu'il n'ait pas formellement dressé un bilan des avantages et inconvénients du PLU, ce qui n'est exigé par aucun texte et n'est pas pertinent pour un plan, contrairement au cas dans lequel le commissaire enquêteur se prononce sur un projet, n'est pas de nature à entacher d'insuffisance ses conclusions.

8. En quatrième lieu, en vertu de l'article L. 104-4 du code l'urbanisme, le rapport de présentation du PLU : " 1° Décrit et évalue les incidences notables que peut avoir le document sur l'environnement ; 2° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, dans la mesure du possible, compenser ces incidences négatives ; 3° Expose les raisons pour lesquelles, notamment du point de vue de la protection de l'environnement, parmi les partis d'aménagement envisagés, le projet a été retenu. ". Selon l'article L. 104-5 de ce code : " Le rapport de présentation contient les informations qui peuvent être raisonnablement exigées, compte tenu des connaissances et des méthodes d'évaluation existant à la date à laquelle est élaboré ou révisé le document, de son contenu et de son degré de précision et, le cas échéant, de l'existence d'autres documents ou plans relatifs à tout ou partie de la même zone géographique ou de procédures d'évaluation environnementale prévues à un stade ultérieur ". Aux termes de l'article R. 151-3 du même code : " Au titre de l'évaluation environnementale lorsqu'elle est requise, le rapport de présentation : () 2° Analyse l'état initial de l'environnement et les perspectives de son évolution en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan ; () 4° Explique les choix retenus mentionnés au premier alinéa de l'article L. 151-4 au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement établis au niveau international, communautaire ou national, ainsi que les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables tenant compte des objectifs et du champ d'application géographique du plan ; 5° Présente les mesures envisagées pour éviter, réduire et, si possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement () ".

9. D'une part, il résulte des énonciations figurant au début de la page 518 du rapport de présentation que, contrairement à ce que soutient la requérante pour contester le caractère suffisant de l'analyse de l'état initial de l'environnement, l'inventaire des zones humides a été réalisé au regard des deux critères alternatifs résultant de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, à savoir le critère pédologique et le critère floristique. D'autre part, si la requérante soutient que les dispositions citées au point précédent ont été méconnues dans la mesure où aucune recherche de site alternatif n'a été réalisée concernant les secteurs ouverts à l'urbanisation et faisant l'objet d'orientations d'aménagement et de programmation (OAP), il ressort au contraire du rapport de présentation, en particulier de ses pages 364 et 365, qu'après avoir identifié plusieurs terrains susceptibles d'être urbanisés, les auteurs du PLU en ont écarté certains et ont réduit le périmètre d'autres en raison de motifs environnementaux. En outre, dans son chapitre 7 dédié aux mesures d'évitement, de réduction et de compensation (ERC) des conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan sur l'environnement, le rapport de présentation détaille, sous le titre 7.5, les secteurs qui n'ont pas été ouverts à l'urbanisation ou dont l'ouverture à l'urbanisation a été réduite pour des motifs d'ordre écologique, puis précise, sous son titre 7.6, les mesures ERC mises en place pour les sites retenus pour le développement urbain.

10. En cinquième lieu, la requérante soutient que l'évaluation environnementale contenue dans le rapport de présentation est viciée dès lors que, s'agissant du secteur du Pierrail, dans lequel elle a obtenu un permis de construire et un permis modificatif, cette évaluation a été conduite par une entité incompétente et partiale, à savoir l'association OBIOS. Toutefois, il résulte des énonciations figurant en page 440 du rapport de présentation qu' " en plus des inventaires réalisés par [le bureau d'études ETEN Environnement], dans le cadre de l'évaluation environnementale du PLU, l'association OBIOS (Objectifs Biodiversités) a réalisé une expertise indépendante du site le 21 et 22 juin 2019 " et qu' " afin de présenter un état initial du milieu naturel le plus complet possible, il a été choisi de compiler les données issues de l'expertise environnementale d'ETEN Environnement (2017-2018) et de celles d'OBIOS (2019) dans le présent rapport ", de sorte que l'association OBIOS, contrairement à ce que soutient la requérante, n'a pas conduit l'évaluation environnementale, les auteurs du PLU, auxquels il aurait pu être reproché de ne pas s'être fondés sur l'ensemble des données disponibles, ayant seulement utilisé les données issues des travaux de l'association. Par ailleurs, la requérante n'apporte aucun élément pour mettre en doute les compétences de cette association naturaliste, ne remet pas en cause les données issues de ses travaux et ne conteste pas qu'elles coïncident avec celles de l'étude réalisée par le bureau ETEN Environnement. Enfin, si l'association OBIOS réalise parfois des inventaires à la demande de l'association des amis de Saint-Palais-sur-Mer, qui a contesté les permis de construire délivrés pour le projet envisagé sur les parcelles des requérants, et que ces deux associations peuvent ponctuellement entretenir certains liens, l'existence de relations étroites entre ces dernières ne ressort pas des pièces du dossier tandis que les simples relations occasionnelles qu'elles entretiennent ne sauraient suffire à caractériser l'absence d'impartialité de l'association OBIOS.

11. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables () ne peut prévoir l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers que s'il est justifié, au moyen d'une étude de densification des zones déjà urbanisées, que la capacité d'aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés. Pour ce faire, il tient compte de la capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés pendant la durée comprise entre l'élaboration, la révision ou la modification du plan local d'urbanisme et l'analyse prévue à l'article L. 153-27. ". En vertu de l'article L. 151-4 du même code : " Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables (). Il analyse la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis (). Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables () ". Selon l'article R. 151-1 de ce code : " Le rapport de présentation : () 2° Analyse les capacités de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis identifiés par le rapport de présentation en vertu du quatrième alinéa de l'article L. 151-4. " L'article R. 151-2 dispose : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : () 6° Toute autre disposition du plan local d'urbanisme pour laquelle une obligation de justification particulière est prévue par le présent titre. () ".

12. Il ressort des pièces du dossier, d'une part, que l'étude de densification exigée au titre de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme lorsque le projet d'aménagement et de développement durables prévoit l'ouverture à l'urbanisation d'espaces naturels, agricoles ou forestiers figure, conformément aux dispositions citées au point précédent, au sein du rapport de présentation, en pages 112 et suivantes, et, d'autre part, que cette étude expose de manière suffisante les possibilités de densification des zones déjà urbanisées.

En ce qui concerne la légalité interne :

13. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLU entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision.

14. Si la requérante soutient que le classement en zone naturelle du secteur du Pierrail, au sein duquel elle est titulaire de permis de construire pour la réalisation de quarante-cinq logements, dont trente-sept logements sociaux, méconnaît l'objectif 10 du PADD qui prévoit la production le quatre cents logements sociaux, une telle argumentation n'est pas, compte tenu du simple rapport de cohérence qui s'impose entre le règlement et le PADD, de nature à entraîner l'illégalité du PLU, dans la mesure où d'autres secteurs ont été identifiés par le PLU comme susceptibles de recevoir des projets de construction, notamment pour des logements sociaux, et où le classement du secteur en cause en zone N poursuit d'autres orientations générales et objectifs du PADD, en particulier les orientations 1 " Protéger les espaces de biodiversité " et 12 " Prioriser le développement urbain au sein de l'enveloppe urbaine déjà constituée ".

15. En second lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites "zones N". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; () 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels () ". Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir.

16. Il ressort des pièces du dossier, et n'est pas sérieusement contesté par la requérante, que les parcelles cadastrées section AL nos 209, 210, 211, 229, 230, 231, 232, 234, 404, 405, 1049 et 1050 dont elle conteste le classement en zone N par le PLU attaqué, ont été identifiées, ainsi que l'expose le rapport de présentation notamment à ses pages 439 et suivantes, comme présentant des enjeux écologiques modérés à forts, en ce qu'elles abritent de la flore patrimoniale (scorsonère hirsute, cupidone bleue et inule à feuilles de spirée) et des habitats naturels d'intérêt communautaire, notamment des pelouses calcaires sèches, habitat de l'azuré du serpolet, et des fourrés calcicoles, propices à la reproduction de l'engoulevent d'Europe, un couple nicheur ayant été répertorié. Ces enjeux écologiques avaient d'ailleurs déjà été mis en évidence lors de la délivrance à la requérante du permis de construire du 18 novembre 2020, qui précise, en application de l'article L. 425-15 du code de l'urbanisme, qu'il ne pourra être mis en œuvre qu'après l'obtention par la société, sur le fondement des dispositions du 4° de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, d'une dérogation aux interdictions de destruction des espèces et habitats protégés. Par ailleurs, ces parcelles, si elles sont équipées et jouxtent des zones urbanisées, sont restées à l'état naturel et s'ouvrent à l'est sur un vaste secteur naturel, classé en zone N et en espace boisé classé ou, en d'autres endroits, en espace vert protégé, le tout formant, comme l'expose le rapport de présentation en page 310, l'un des " principaux espaces de respiration de la commune ". Au regard de l'ensemble de ces éléments, et en dépit du fait que les parcelles en cause étaient auparavant classées en zone à urbaniser, faisaient l'objet d'une OAP et ont donné lieu à la délivrance d'autorisations d'urbanisme qui peuvent toujours être mises en œuvre, sous la réserve énoncée ci-dessus s'agissant de l'obtention d'une dérogation au titre de l'article L. 411-2 du code de l'environnement, les auteurs du PLU n'ont pas fait une application manifestement erronée des dispositions citées au point précédent en classant les parcelles litigieuses en zone N.

17. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que la société requérante n'est pas fondée à demander l'annulation de la délibération du 14 avril 2022 par laquelle le conseil municipal de Saint-Palais-sur-Mer a approuvé le PLU de la commune et de la décision du maire rejetant son recours gracieux contre cette délibération.

Sur les frais liés au litige :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Saint-Palais-sur-Mer, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Par ailleurs, il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la requérante la somme demandée au même titre par la commune de Saint-Palais-sur-Mer.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SARL Le Jardin des Hêtres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Saint-Palais-sur-Mer au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SARL Le Jardin des Hêtres et à la commune de Saint-Palais-sur-Mer.

Délibéré après l'audience du 26 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Campoy, président,

M. Henry, premier conseiller,

M. Raveneau, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 décembre 2024.

Le rapporteur,

signé

B. HENRY

Le président,

signé

L. CAMPOYLa greffière,

signé

D. GERVIER

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

signé

D. GERVIER