Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2203012

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés le 2 décembre 2022 et le 5 octobre 2023, M. B E, Mme G E, épouse C, M. F D et M. A D, représentés par la SCP Cornille, Pouyanne, demandent au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 30 septembre 2022 par laquelle le président de la communauté d'agglomération de La Rochelle a refusé d'abroger le plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section en zone Nf et qu'il identifie une haie à protéger ;

2°) d'enjoindre au président de la communauté d'agglomération de La Rochelle de convoquer le conseil communautaire dans le délai de deux mois à compter de la décision à intervenir afin qu'il abroge le PLUi en tant qu'il classe la parcelle section (ANO)(ANO) en zone Nf, qu'il procède au classement de cette parcelle en zone urbaine et qu'il abroge le PLUi en tant qu'il identifie sur cette parcelle une haie à protéger au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme ;

3°) de mettre à la charge de la communauté d'agglomération de La Rochelle une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le zonage du PLUi de la communauté d'agglomération de La Rochelle, en tant qu'il classe la parcelle en litige en zone Nf, est incohérent par rapport au projet d'aménagement et de développement durables (PADD) ;

- le PLUi, en tant qu'il classe la parcelle en litige en zone Nf, est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale (ScOT) du Pays d'Aunis ;

- la délibération approuvant le PLUi est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation et d'une erreur de fait s'agissant du classement de la parcelle en litige en zone naturelle (Nf) ;

- l'identification de la haie au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation compte tenu de son absence d'intérêt faunistique ou floristique.

Par des mémoires en défense enregistrés le 30 janvier 2023 et le 21 février 2024, la communauté d'agglomération de La Rochelle, représentée par la SELARL MVR Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des consorts E la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir qu'aucun des moyens n'est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Boutet,

- les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public,

- et les observations de Me Pacton, représentant les requérants.

Considérant ce qui suit :

1. M. B E, Mme G E, épouse C, M. F D et M. A D sont nus-propriétaires de la parcelle cadastrée section sur le territoire de la commune de Verines au lieu-dit (ANO)Fontpatour(ANO). Le classement de cette parcelle, initialement classée en zone Ua, a été modifié par la délibération du 19 décembre 2019 adaptant le PLUi de la communauté d'agglomération de La Rochelle pour passer en zone Nf. Le nouveau PLUi a également identifié une haie à protéger au sens de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme sur cette parcelle. Par la présente requête, M. B E, Mme G E, épouse C, M. F D et M. A D demandent l'annulation de la décision du 30 septembre 2022 par laquelle le président de la communauté d'agglomération de La Rochelle a refusé d'abroger le PLUi en tant qu'il classe la parcelle cadastrée section en zone Nf et qu'il identifie une haie à protéger.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

En ce qui concerne le classement de la parcelle en zone Nf :

2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 151-5 du code de l'urbanisme : " Le projet d'aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; () ". Aux termes de l'article L. 151-8 du même code : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

3. Pour apprécier la cohérence exigée au sein du PLUi entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le PADD, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du PLUi à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

4. L'orientation n°4 du PADD de la communauté d'agglomération de La Rochelle prévoit de " développer le territoire majoritairement dans l'enveloppe urbaine existante " et de " produire la majorité des logements dans les enveloppes déjà bâties ". Cette orientation précise toutefois que le développement urbain doit être " concentré " en autorisant " un développement effectué uniquement dans les bourgs, les villages et les villes, au plus près des centralités, et non autour des écarts ou des hameaux " et en réduisant " les extensions urbaines au plus près des espaces déjà artificialisés ". Par ailleurs, l'orientation n°5 du même document fixe l'objectif de " maîtriser l'évolution des enveloppes urbaines " qui prévoit notamment de " calibrer l'évolution des enveloppes urbaines en fonction du contexte paysager et des particularités de chaque secteur " et de " révéler le contexte paysager de chaque bourg dans le travail des franges ", notamment en " préservant et accompagnant les franges de qualité ", en indiquant que " cela passe par la proposition de nouvelles formes urbaines et une bonne gestion de la mise en œuvre du renouvellement urbain pour densifier de manière adaptée (pas n'importe où et pas n'importe comment) ".

5. Enfin, le rapport de présentation a identifié un secteur Nf " correspondant à des franges d'urbanisation, majoritairement constituées de fonds de jardin, et représentant 70 ha soit 1% de la zone N. Ces espaces sont mis en œuvre afin de limiter l'étalement urbain et notamment l'extension des hameaux et des écarts par division parcellaire en second rang dans d'anciens vergers et le mitage agricole, mais aussi afin de permettre de conserver des franges paysagères et arborées (ces sont des espaces clos de haies ou de murs) à l'interface entre zones urbaines et zones agricoles et enfin, pour réduire les nuisances engendrées par l'activité agricole à proximité des zones urbaines, causées par le bruit des engins, la poussière et l'épandage de produits phytosanitaires ".

6. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle en litige, qui est restée à l'état naturel et est en partie arborée, est située en frange urbaine, entourée à l'Ouest par une zone d'habitat diffus classée en zone UV1 et à l'Est, par une bande de terrains laissés à l'état naturel, classés en zone A, puis de vastes étendues agricoles. Si les requérants font référence au document annexé au PLUi intitulé " Bilan de la consommation des espaces " qui intègrerait la commune de Verines dans l'enveloppe urbaine, il ne précise pas à quelle carte ils font référence. En tout état de cause, la carte de l'enveloppe urbaine disponible p. 50 de ce document est une carte simplifiée qui ne permet pas de visualiser précisément la parcelle en litige. En classant les parcelles litigieuses en zone Nf, le règlement graphique du PLUi répond donc aux objectifs du PADD grâce à un zonage favorisant un développement urbain effectué au plus près des centralités et préservant des franges paysagères à l'interface entre zone urbaine et zone agricole. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le règlement graphique du PLUi est incohérent avec les orientations et objectifs du PADD.

7. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; / ()

8. Il résulte de ces dispositions qu'à l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Si ces derniers peuvent être en partie exprimés sous forme quantitative, il appartient aux auteurs des plans locaux d'urbanisme, qui déterminent les partis d'aménagement à retenir en prenant en compte la situation existante et les perspectives d'avenir, d'assurer, ainsi qu'il a été dit, non leur conformité aux énonciations des schémas de cohérence territoriale, mais leur compatibilité avec les orientations générales et les objectifs qu'ils définissent. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

9. Le document d'orientation générale du schéma de cohérente territoriale (ScOT) du Pays d'Aunis prévoit comme objectif de " rechercher une augmentation des densités dans les enveloppes urbaines existantes " en indiquant que " pour obtenir des densités plus élevées, il faut travailler sur les formes urbaines (extension urbaine en continuité du bâti existant) ". Ce document dispose toutefois que " Le développement du Pays d'Aunis se fera en privilégiant : ' Le renforcement des cinq pôles structurants répartis sur le territoire (cf. document graphique n°1) ; ' La densification des centre-bourgs des autres communes ; ' Le développement maîtrisé des hameaux ". En outre, il précise (page 24) que " l'urbanisation de nouveaux secteurs en dehors des parties centrales est conditionnée à la réalisation de l'étude des potentialités de densification de l'enveloppe urbaine existante en secteurs équipés et desservis, justifiant les besoins d'extension de l'urbanisation ".

10. Pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 6 s'agissant de la localisation de la parcelle qui se situe en dehors de la partie centrale du bourg de Verines, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le PLUi de la communauté d'agglomération de La Rochelle, en tant qu'il classe la parcelle en litige en zone Nf, serait incompatible avec le schéma de cohérence territoriale du Pays d'Aunis.

11. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ".

12. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

13. D'une part, la circonstance que la parcelle ne serait pas entourée de murs ou de haies, comme l'indique le rapport de présentation dans sa définition des caractéristiques de la zone Nf, ne fait pas en elle-même obstacle au classement de la parcelle en litige dans cette zone. D'autre part, si les requérants font valoir que la parcelle en litige n'est pas entourée de parcelles agricoles, il ressort des pièces du dossier que les parcelles qui la jouxtent à l'Est sont classées en zone agricole, quand bien même elles ne seraient pas cultivées. Enfin, la circonstance que la parcelle en litige ne présente pas d'intérêt floristique, faunistique ou patrimonial ne fait pas en elle-même obstacle à son classement en zone naturelle qui peut être justifié notamment par la volonté de protéger des paysages en raison de leur qualité ou de leur intérêt. Par ailleurs, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 6, compte tenu d'une part des caractéristiques de la parcelle laissée à l'état naturel et de sa localisation en frange urbaine et, d'autre part, du parti d'aménagement retenu par les auteurs du PLUi visant à limiter l'étalement urbain en dehors des centres bourg et à valoriser qualitativement les franges urbaines, la délibération approuvant le PLUi, en tant qu'elle classe la parcelle en litige en zone Nf, n'est pas entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou d'erreur de fait.

En ce qui concerne l'identification de la haie à protéger au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme :

14. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d'ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation () ".

15. Le PADD du PLUi de la communauté d'agglomération de La Rochelle prévoit dans son orientation n°5 de poursuivre la valorisation de la place du végétal, notamment en " pérennisant et développant le maillage des haies existantes sur le territoire ". L'orientation n° 8 vise également à renforcer les liens entre agriculture et paysage, notamment en " protégeant les haies et franges de jardin autour des bourgs ".

16. Il ressort des pièces du dossier que la haie en question se situe dans la continuité de la haie bocagère qui longe une parcelle agricole et qui paraît de haute tige et assez dense. La seule circonstance invoquée par les requérants tirée de ce que la haie en question, sur laquelle ils apportent peu d'éléments précis, ne présenterait pas d'intérêt faunistique ou floristique ne suffit pas à établir que les auteurs du PLUi ont commis une erreur manifeste d'appréciation en l'identifiant en tant qu'haie à protéger au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme, alors que le PADD prévoit un objectif de protection du maillage des haies existantes.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation et d'injonction présentées par M. B E, Mme G E, épouse C, M. F D et M. A D doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l'instance :

18. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté d'agglomération de La Rochelle, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d'une somme au titre des frais exposés par les requérants et non compris dans les dépens.

19. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de M. B E, Mme G E, épouse C, M. F D et M. A D ensemble une somme totale de 1 200 euros au titre des frais exposés par la communauté d'agglomération de La Rochelle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B E, Mme G E, épouse C, M. F D et M. A D est rejetée.

Article 2 : M. B E, Mme G E, épouse C, M. F D et M. A D verseront ensemble la somme totale de 1 200 euros à la communauté d'agglomération de La Rochelle au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B E, premier dénommé pour l'ensemble des requérants, et à la communauté d'agglomération de La Rochelle.

Délibéré après l'audience du 16 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jarrige, président,

Mme Boutet, première conseillère,

Mme Dumont, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2024.

La rapporteure,

M. BOUTET

Le président,

A. JARRIGELa greffière,

G. FAVARD

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

G. FAVARD