Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2301457

Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 31 mai 2023, le 24 avril 2024 et le 8 juillet 2024, M. C A, représenté par Me Lelong, demande au tribunal :

1°) d'annuler la décision du 22 mars 2023 par laquelle le préfet de la Vienne a refusé de lui délivrer un permis de construire une maison d'habitation sur un terrain situé à Cernay ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Vienne de lui délivrer le permis de construire sollicité ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le mémoire en défense est irrecevable dès lors que M. D ne justifie pas qu'il a été autorisé à ester en justice ;

- la situation ayant évolué depuis le premier refus de permis de construire, le principe d'autorité de chose jugée ne peut s'appliquer ;

- il n'est pas établi que la décision attaquée ait été prise par une autorité habilitée ;

- la décision de refus de permis de construire est intervenue à l'issue d'une procédure irrégulière dans la mesure où elle s'analyse en un retrait du permis de construire tacite né du silence gardé par l'administration pendant deux mois et qu'elle aurait dû être précédée d'une procédure contradictoire ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- elle méconnaît l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme dès lors que le permis de construire tacite, faute d'être entaché d'illégalité, ne pouvait être retiré ;

- l'arrêté est entaché d'erreur de fait et d'erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme dès lors que son projet s'inscrit dans une partie actuellement urbanisée de la commune ;

- l'arrêté est entaché d'erreur de droit, d'erreur de fait et d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme ;

- la décision est illégale en ce que le préfet de la Vienne n'a pas fait application des dispositions de l'article L. 111-4 4° du code de l'urbanisme.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 19 octobre 2023 et le 24 juin 2024, le préfet de la Vienne conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- l'autorité de chose jugée s'attache au jugement du tribunal administratif de Poitiers n°2002207 ayant rejeté la précédente demande d'annulation d'un refus de permis de construire identique ;

- les autres moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 16 juillet 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 28 août 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code des postes et des télécommunications ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Balsan-Jossa,

- les conclusions de M. Philippe Lacaïle, rapporteur public,

- et les observations de Me Duclos représentant M. A.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, exploitant d'un élevage de 1 300 chèvres, est propriétaire dans la commune de Cernay (Vienne) d'un ensemble de terrains dont la parcelle cadastrée section ZB n° 75. Le 4 janvier 2023, il a déposé un dossier de demande de permis de construire pour la réalisation sur cette parcelle d'un " logement de fonction " avec une surface de plancher de 184 m2. Le requérant demande au tribunal l'annulation de l'arrêté du 22 mars 2023 par lequel le préfet de la Vienne a refusé de lui délivrer le permis de construire sollicité, ainsi que la décision du 7 juillet 2020 rejetant son recours gracieux du 14 mai 2020.

Sur la recevabilité du mémoire en défense

2. Par un arrêté du 28 août 2023, régulièrement publié au recueil des actes de la préfecture du même jour, le préfet de la Vienne a donné délégation à M. D sous-préfet, secrétaire général de la préfecture de la Vienne afin de signer tous les actes, requêtes juridictionnelles, documents et correspondances administratives relevant des attributions de l'Etat dans le département de la Vienne. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire du mémoire en défense doit être écarté comme manquant en fait.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d'aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable est : / () / b) Le préfet ou le maire au nom de l'Etat dans les autres communes. ".

4. Par un arrêté du 12 juillet 2022, régulièrement publié au recueil des actes de la préfecture du lendemain, le préfet de la Vienne a délégué sa signature à M. E B, sous-préfet de Châtellerault, à l'effet de signer notamment les arrêtés de refus de permis de construire des communes de l'arrondissement sans plan local d'urbanisme. Par suite, le moyen tiré de l'incompétence du signataire de l'arrêté attaqué doit être écarté comme manquant en fait.

5. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 424-2 du code de l'urbanisme : " Le permis est tacitement accordé si aucune décision n'est notifiée au demandeur à l'issue du délai d'instruction. () ". Aux termes de l'article R. 423-47 du même code : " Lorsque les courriers sont adressés au demandeur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, l'intéressé est réputé en avoir reçu notification à la date de la première présentation du courrier. ". Il résulte de ces dispositions que le demandeur d'un permis de construire est réputé être titulaire d'un permis tacite si aucune décision ne lui a été notifiée avant l'expiration du délai réglementaire d'instruction de son dossier. Cette notification intervient à la date à laquelle le demandeur accuse réception de la décision, en cas de réception dès la première présentation du pli la contenant, ou, à défaut, doit être regardée comme intervenant à la date à laquelle le pli est présenté pour la première fois à l'adresse indiquée par le demandeur. En cas d'envoi en recommandé, lorsque le destinataire ne retire pas le pli dans le délai de 15 jours prévu par l'article R. 1-1-6 du code des postes et des communications électroniques, il est réputé avoir reçu le pli à la date de première présentation.

6. Aux termes de l'article R. 423-23 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes () ". Aux termes de l'article R. 423-24 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun prévu par l'article R. 423-23 est majoré d'un mois : / () / d) Lorsque le projet doit être soumis à l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu par l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime () ". Aux termes de l'article L.111-5 du même code, dans sa version en vigueur au moment de la demande de permis de construire : " La construction de bâtiments nouveaux mentionnée au 1° de l'article L. 111-4 et les projets de constructions, aménagements, installations et travaux mentionnés aux 2° et 3° du même article ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole doivent être préalablement soumis pour avis par l'autorité administrative compétente de l'Etat à la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l'article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. () ". Aux termes de l'article R.423-42 du code de l'urbanisme : " Lorsque le délai d'instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l'autorité compétente indique au demandeur ou à l'auteur de la déclaration, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l'article R. 424-2, qu'à l'issue du délai, le silence éventuel de l'autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet ". Aux termes de l'article L. 423-3 du même code : " Les communes dont le nombre total d'habitants est supérieur à 3 500 disposent d'une téléprocédure spécifique leur permettant de recevoir et d'instruire sous forme dématérialisée les demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter du 1er janvier 2022. ".

7. Il ressort des pièces du dossier que le refus de permis de construire litigieux porte sur un projet de logement de fonction à titre d'exploitant agricole en dehors des parties urbanisées d'une commune, lequel nécessite l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDEPENAF). La demande de permis de construire a été déposée le 4 janvier 2023 par un formulaire CERFA sur lequel M. A a indiqué qu'il acceptait d'être informé par mail et que les réponses de l'administration devaient être adressées à l'architecte du projet. Or, le 17 janvier 2023, soit dans le délai d'un mois prévu à l'article R. 423-42 du code de l'urbanisme, ce dernier a été averti que le délai d'instruction de la demande était porté à 3 mois. Par ailleurs, il résulte du bordereau de recommandé ainsi que du suivi d'acheminement postal que le pli contenant la décision attaquée a été présenté pour la première fois le 29 mars 2023 et que M. A l'a retiré le 20 avril 2023, soit 22 jours plus tard. Le refus de permis de construire doit donc être regardé comme notifié le 29 mars 2023, soit avant l'expiration du délai d'instruction, qui devait intervenir le 4 avril 2023. Par suite la décision attaquée doit s'analyser comme une décision de refus du permis de construire et non comme le retrait d'un permis tacite. Il en résulte que le moyen tiré du non-respect de la procédure contradictoire préalable est inopérant et doit être écarté.

8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : " () doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ". Il résulte de ce qui a été dit au point précédent que la décision attaquée ne peut s'analyser comme portant retrait d'un permis de construire tacite, de sorte qu'elle n'entre pas dans le champ du 4° de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Au demeurant, la décision de refus de permis de construire est suffisamment motivée en fait comme en droit.

9. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ". Pour les motifs énoncés au point 7, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 425-5 du code de l'urbanisme doit être écarté comme inopérant.

10. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme : " En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ". Il résulte de ces dispositions qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues par les dispositions de l'article L. 111-4 du même code, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées.

11. Il ressort des pièces du dossier que la parcelle ZB 75, d'une superficie de 12 598 m2, est bordée au nord et à l'est par des terrains cultivés et s'ouvre à l'ouest sur de vastes terres agricoles qui ne supportent aucune construction. Au sud, elle est séparée de terrains en culture par une haie d'arbres située le long de la RD20. La parcelle, à l'écart du centre-bourg de la commune situé plus au nord, est distante d'environ 120 m du hameau de La Greffalerie, qui est au sud-est et dont elle est séparée par la voie départementale et d'environ 70 mètres de la construction la plus proche. Dans ces conditions, au regard du nombre et de la densité des constructions dans cette fraction du territoire communal, et alors même que la parcelle serait desservie par les réseaux, le secteur d'implantation du projet ne peut être regardé comme une partie actuellement urbanisée de la commune au sens des dispositions précitées de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Par suite, c'est sans commettre d'erreur de fait, d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation que le préfet s'est fondé sur ce motif pour rejeter la demande de M. A.

12. Aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / () 2° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ; / () ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes dépourvues de tout plan d'urbanisme ou de carte communale, la règle de constructibilité limitée n'autorise, en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, que les constructions et installations nécessaires, notamment, à l'exploitation agricole. Ce lien de nécessité, qui doit faire l'objet d'un examen au cas par cas, s'apprécie entre, d'une part, la nature et le fonctionnement des activités de l'exploitation agricole et, d'autre part, la destination de la construction ou de l'installation projetée. Lorsque la construction envisagée est à usage d'habitation, il convient d'apprécier le caractère indispensable de la présence permanente de l'exploitant sur l'exploitation au regard de la nature et du fonctionnement des activités de l'exploitation agricole.

13. En l'espèce, pour refuser le permis de construire sollicité, le préfet, qui a pris en compte les avis défavorables de la CDEPENAF du 21 février 2023 et de la direction départementale des territoires, a considéré que, compte tenu de l'éloignement du projet par rapport au siège d'exploitation et aux bâtiments d'élevage, le pétitionnaire ne justifiait pas de la nécessité d'une présence permanente et rapprochée auprès de son troupeau. Il ressort des pièces du dossier que la chèvrerie exploitée par M. A est située à environ 180 mètres du projet de construction objet de l'arrêté attaqué et qu'une route départementale sépare les deux terrains. Or, le requérant ne démontre pas que les parcelles à proximité de son exploitation seraient inconstructibles et notamment que celles situées au sud de l'exploitation seraient inondables, alors qu'un tel emplacement permettrait de limiter l'extension de l'urbanisation dans la zone. Par suite, c'est sans commettre d'erreur de fait, d'erreur de droit ni d'erreur d'appréciation que le préfet a considéré que le projet, du fait de l'éloignement de l'implantation retenue par rapport au siège d'exploitation et aux bâtiments d'élevage, ne répondait pas aux exigences de la dérogation prévue par le 2° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, laquelle doit être appliquée en tenant compte de l'objectif de limitation du mitage des espaces agricoles.

14. Aux termes de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme : " Peuvent toutefois être autorisés en dehors des parties urbanisées de la commune : / ()/ 4° Les constructions ou installations, sur délibération motivée du conseil municipal, si celui-ci considère que l'intérêt de la commune, en particulier pour éviter une diminution de la population communale, le justifie, dès lors qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, à la salubrité et à la sécurité publiques, qu'elles n'entraînent pas un surcroît important de dépenses publiques et que le projet n'est pas contraire aux objectifs visés à l'article L. 101-2 et aux dispositions des chapitres I et II du titre II du livre Ier ou aux directives territoriales d'aménagement précisant leurs modalités d'application. ".

15. En l'espèce, si, par une délibération du 27 mai 2020, le conseil municipal a donné un avis favorable au projet, le requérant n'apporte aucun élément de nature à établir de manière probante l'existence certaine d'une perspective de diminution de la population communale, de sorte qu'il ne peut se prévaloir de l'adoption à cette date d'une délibération du conseil municipal répondant aux conditions posées par le 4° de l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté attaqué du 22 mars 2023 doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'exception soulevée par le préfet, tirée de l'autorité de la chose jugée. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative doivent également être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. C A est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A et à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques.

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Vienne.

Délibéré après l'audience du 21 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

Mme Le Bris, présidente

Mme Balsan-Jossa, première conseillère,

Mme Dumont, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2024.

Le rapporteur,

Signé

S. BALSAN-JOSSA

La présidente,

Signé

I. LE BRIS

Le greffier,

Signé

S. GAGNAIRE

La République mande et ordonne au à la ministre de la transition écologique, de l'énergie, du climat et de la prévention des risques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

N. COLLET