Tribunal Administratif de Poitiers — Décision N° TA86-2303320

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 6 décembre 2023 et 17 avril 2024, la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou, représentée par Me Gelas, demande au tribunal :

1°) d'annuler les deux décisions implicites nées le 7 octobre 2023 par lesquelles le préfet de la Charente-Maritime a rejeté ses demandes de permis de construire une centrale agri-solaire de 10 hectares sur le territoire des communes d'Agudelle et de Salignac-de-Mirambeau ;

2°) d'enjoindre au préfet de la Charente-Maritime de lui délivrer les permis de construire sollicités, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de reprendre l'instruction des demandes de permis de construire dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient, dans le dernier état de ses écritures, que :

- les décisions implicites de rejet ne sont pas motivées, le préfet n'ayant pas répondu à la demande de communication des motifs de ces décisions ;

- le motif tiré de l'incompatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole est entaché d'erreur d'appréciation ;

- le motif tiré de l'atteinte aux paysages est également entaché d'une erreur d'appréciation.

Par un mémoire en défense enregistré le 26 mars 2024, le préfet de la Charente-Maritime conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l'environnement ;

- le code des relations entre le public et l'administration ;

- le code de l'urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience.

Ont été entendus au cours de l'audience publique :

- le rapport de Mme Dumont,

- les conclusions de M. Lacaïle, rapporteur public,

- et les observations de Me Archvadze, représentant la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou.

Considérant ce qui suit :

1. Les 5 et 6 septembre 2022, la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou a déposé auprès des communes de Agudelle et de Salignac-de-Mirambeau (Charente-Maritime) des dossiers de demande de permis de construire un parc photovoltaïque de 10,5 hectares de panneaux solaires au sol situé sur le territoire de ces deux communes sur une emprise de 31,9 hectares de terres agricoles. Par deux courriers du 3 octobre 2022, le préfet a informé la requérante de la modification du délai d'instruction de ces demandes, le projet étant soumis à étude d'impact et à enquête publique. Il lui a, par ailleurs, demandé de compléter ses dossiers de demandes de permis de construire. La préfecture a accusé réception des pièces complémentaires par des récépissés des 28 et 31 octobre 2022. A l'issue de l'enquête publique, la réception du rapport du commissaire enquêteur par le préfet le 7 août 2023 a fait courir le délai de deux mois d'instruction des demandes de permis de construire à l'expiration duquel deux décisions implicites de rejet, dont la requérante demande l'annulation, sont nées.

Sur les conclusions à fin d'annulation :

2. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande (), elle doit être motivée ". Aux termes du deuxième alinéa de l'article R. 424-5 du même code : " () Si la décision comporte rejet de la demande, si elle est assortie de prescriptions ou s'il s'agit d'un sursis à statuer, elle doit être motivée () ". Aux termes de l'article R. 423-32 du code de l'urbanisme : " Dans le cas prévu à l'article R. 423-20 où le permis ou la décision de non-opposition à déclaration préalable ne peut être délivré qu'après enquête publique, sauf dans le cas prévu par l'article R. 423-29 où l'enquête publique porte sur un défrichement, le délai d'instruction est de deux mois à compter de la réception par l'autorité compétente du rapport du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête ". Aux termes de l'article R. 424-2 du code de l'urbanisme : " Par exception au b de l'article R. 424-1, le défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : () d) Lorsque le projet est soumis à enquête publique en application des articles R. 123-7 à R. 123-23 du code de l'environnement ".

3. Aux termes de l'article L. 232-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu'à l'expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués ".

4. D'une part, les dispositions précitées, auxquels les articles L. 424-3 et R. 424-5 du code de l'urbanisme ne dérogent pas, sont applicables à toute décision administrative qui doit être motivée en vertu d'un texte législatif ou réglementaire ou d'une règle générale de procédure administrative. D'autre part, en l'absence de communication des motifs dans le délai d'un mois suivant la demande de l'intéressé en ce sens, la décision implicite se trouve entachée d'illégalité.

5. Il ressort des pièces du dossier que la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou a présenté au préfet de la Charente-Maritime, par un courrier en date du 5 décembre 2023, reçu en préfecture le 8 décembre, soit dans le délai de recours contentieux, une demande de communication des motifs des décisions implicites de rejet de ses demandes de permis de construire, nées le 7 octobre 2023 du silence gardé par le préfet pendant deux mois, conformément aux dispositions des articles R. 423-32 et R. 424-2 du code de l'urbanisme. Le préfet de la Charente-Maritime n'a pas communiqué les motifs de ces décisions implicites de rejet dans le délai d'un mois prévu par les dispositions législatives précitées.

6. Dès lors, il résulte de ce qui précède que les décisions implicites de rejet des permis demandés se trouvent entachées d'illégalité.

7. En second lieu, il ressort du mémoire en défense du préfet de la Charente-Maritime que, pour refuser de faire droit aux demandes de permis de construire présentées par la société requérante, il s'est fondé sur les dispositions de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme et a considéré, d'une part, que le projet n'est pas compatible avec l'exercice d'une activité agricole, d'autre part, qu'il porte atteinte aux paysages.

8. Aux termes de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme : " I. La carte communale délimite les secteurs où les constructions sont autorisées et les secteurs où les constructions ne sont pas admises, à l'exception : () / 2° Des constructions et installations nécessaires : / a) A des équipements collectifs ; () Les constructions et installations mentionnées au 2° ne peuvent être autorisées que lorsqu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels ou des paysages. "

9. D'une part, pour statuer sur la compatibilité ou l'incompatibilité du projet d'équipement d'intérêt collectif avec une activité agricole, pastorale ou forestière au sens de l'article L. 161-4 du code de l'urbanisme, il appartient à l'administration, sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'apprécier si le projet permet l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d'implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d'urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s'y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l'emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

10. Le préfet de la Charente-Maritime, pour retenir l'incompatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole, s'est fondé sur les circonstances que la hauteur basse des panneaux présente un risque pour la conduite du travail du sol et le pâturage des animaux et que les panneaux risquent de diminuer la productivité des prairies.

11. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet de la requérante, qui prévoit l'exploitation par un jeune agriculteur d'un élevage ovin de 150 à 200 brebis sur 23 hectares et d'un pré-verger sur 9 hectares, vient s'implanter sur des terres à faible potentiel agricole et adaptées à l'élevage d'ovins, qui sont actuellement à l'état de prairies permanentes et de jachères. Il ressort également des pièces du dossier que les panneaux seront positionnés selon les recommandations de l'institut de l'élevage relatives à la production d'ovins sous des panneaux photovoltaïques au sol avec une hauteur basse de 1,2 mètres et un espacement de 4,5 mètres permettant le pâturage des animaux comme le travail de sol et que les structures mono-pieu permettent de faucher, de réensemencer et d'assurer l'entretien de la surface sous les panneaux.

12. Il en résulte que le projet de la requérante, qui s'inscrit au demeurant dans la continuité de l'activité existante de pâturage de troupeaux et permet de valoriser des terres actuellement en jachère et non exploitées depuis plusieurs années, est compatible avec l'activité agricole projetée. La société requérante est dès lors fondée à soutenir que le préfet de la Charente-Maritime a entaché ses décisions d'une erreur d'appréciation en retenant l'incompatibilité du projet avec l'exercice d'une activité agricole et que ce motif ne pouvait pas légalement fonder un refus de permis de construire.

13. D'autre part, pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel au sens des dispositions précitées de L. 161-4 du code de l'urbanisme, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune.

14. Pour refuser les permis de construire sur ce fondement, le préfet de la Charente-Maritime a estimé que la topographie vallonée du secteur offre des perspectives plongeantes sur le site et que les mesures d'accompagnement proposées consistant en l'implantation de haies, ne sont pas à la hauteur des impacts visuels, ni de nature à en améliorer la perception.

15. Il ressort des pièces du dossier que le projet, qui consiste à édifier un parc photovoltaïque au sol d'une puissance de 26,2 Mwc qui occupera un peu plus de 31,9 hectares à environ 1,5 km au sud-est du bourg d'Agudelle et à 2,4 km au nord-est du bourg de Salignac-de-Mirambeau, est situé dans un secteur rural, constitué de champs, de vignes et de routes locales et à proximité de quelques hameaux. Le site est composé de prairies permanentes et de terrains qualifiés de jachères. Le projet s'inscrit dès lors dans un site qui ne présente pas de caractère paysager remarquable ou d'intérêt particulier. Si le préfet a retenu des perspectives plongeantes sur le site, il ressort cependant des pièces du dossier, notamment de l'étude d'impact sur l'environnement, que le site n'est pas visible depuis les aires d'étude éloignée et rapprochée compte tenu notamment de la présence d'une strate arborée soutenue. Si des fenêtres de visibilité sur le projet sont présentes lors du parcours des voies peu fréquentées situées aux alentours du projet ainsi que depuis les hameaux de proximité, le projet porté par la société requérante prévoit de planter une haie multistrates sur deux rangs le long de la voie de desserte ainsi qu'autour des limites de propriété du lieu-dit du Clou. Ces mesures paysagères, dont l'efficacité est suffisamment établie par les pièces du dossier, permettront dès lors de limiter la visibilité du projet.

16. Il résulte de ce qui précède que la société requérante est fondée à soutenir que le préfet de la Charente-Maritime a entaché ses décisions d'une erreur d'appréciation en retenant que le projet porte atteinte au paysage naturel, et que ce motif ne pouvait pas légalement fonder un refus de permis de construire.

17. Aucun des motifs opposés par le préfet de la Charente-Maritime n'étant de nature à fonder les refus d'autorisation d'occupation du sol contestés, il résulte de ce qui précède que la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou est fondée à demander l'annulation des décisions implicites nées le 7 octobre 2023 par lesquelles le préfet de la Charente-Maritime a refusé de lui délivrer les permis de construire sollicités en vue de la construction d'un parc photovoltaïque.

Sur les conclusions à fins d'injonction sous astreinte :

18. Aux termes l'article L. 424-1 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis. () ". Aux termes de l'article L. 424-3 du même code : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". Par ailleurs, aux termes de l'article de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme : " Lorsqu'elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d'urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l'ensemble des moyens de la requête qu'elle estime susceptibles de fonder l'annulation ou la suspension, en l'état du dossier ".

19. Les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme visent à imposer à l'autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d'autorisation d'urbanisme ou de l'opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

20. Il résulte de ce qui précède que, lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. L'autorisation d'occuper ou utiliser le sol délivrée dans ces conditions peut être contestée par les tiers sans qu'ils puissent se voir opposer les termes du jugement ou de l'arrêt.

21. Par application des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, eu égard aux motifs qui le fondent, le présent jugement implique nécessairement, alors qu'il ne résulte pas de l'instruction qu'un quelconque motif ou changement de circonstances s'y opposerait, qu'il soit enjoint au préfet de la Charente-Maritime de délivrer à la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou les permis de construire qu'elle a sollicités dans un délai de deux mois à compter de sa notification. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, d'assortir cette injonction d'une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

22. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l'Etat la somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions implicites nées le 7 octobre 2023 par lesquelles le préfet de la Charente-Maritime a refusé de délivrer à la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou les permis de construire sollicités en vue de la construction d'un parc photovoltaïque sur le territoire des communes de Agudelle et de Salignac-de-Mirambeau sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au préfet de la Charente-Maritime de délivrer les permis sollicités dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L'Etat versera la somme de 1 200 euros à la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la SAS CAS de l'Abbaye Le Clou et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime.

Délibéré à l'issue de l'audience du 13 juin 2024, à laquelle siégeaient :

M. Jarrige, président,

Mme Dumont, première conseillère,

M. Bureau, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juillet 2024.

La rapporteure,

Signé

G. DUMONT

La greffière,

Signé

G. FAVARD

Le président,

Signé

A. JARRIGE

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

G. FAVARD

N°2303320