Texte intégral
Vu la procédure suivante :
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 janvier 2023 et 9 décembre 2024, Mme A... C..., représentée par Me Lacroix, demande au tribunal :
1°) d’annuler l’arrêté du 20 octobre 2022 par lequel le maire de la commune du Blanc-Mesnil a prononcé à son encontre une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions pour une durée d’un an ;
2°) de mettre à la charge de la commune du Blanc-Mesnil la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;
- il est entaché d’un vice de procédure dès lors qu’elle n’a jamais été informée qu’elle disposait du droit de se taire devant le conseil de discipline, ni tout au long de la procédure disciplinaire, ce qui l’a privée d’une garantie et a influencé le sens de la décision attaquée ;
- il est entaché d’inexactitude matérielle des faits dès lors que les faits reprochés ne sont pas établis ;
- il est entaché d’une erreur de qualification des faits dès lors que les faits reprochés ne peuvent justifier une sanction disciplinaire ;
- la sanction prononcée à son encontre est disproportionnée ;
- l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit, de détournement de pouvoir et de détournement de procédure dès lors que la décision est en réalité justifiée par le souhait de l’élue de secteur de l’évincer du service.
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 17 octobre 2024 et 3 janvier 2025, la commune du Blanc-Mesnil, représentée par Me Cazin, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme C... au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.
Par une ordonnance du 11 juillet 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 28 juillet 2025.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
- la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 ;
- le code général de la fonction publique ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
- le rapport de Mme Bazin, rapporteure,
- les conclusions de M. Le Merlus, rapporteur public,
- les observation de Me Guardiola, substituant Me Lacroix, représentant
Mme C...,
- et les observations de Me Benmerad, substituant Me Cazin, représentant la commune du Blanc-Mesnil.
Considérant ce qui suit :
Mme C..., adjointe administrative principale de deuxième classe, exerce les fonctions de cheffe du service des seniors depuis le 1er décembre 2017. Par un arrêté du 20 octobre 2022, le maire de la commune du Blanc-Mesnil a prononcé à son encontre une sanction disciplinaire d’exclusion pour une durée d’un an. Mme C... demande l’annulation de cet arrêté.
Sur les conclusions à fin d’annulation :
En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : (…) 2° Infligent une sanction ; (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».
L’autorité qui prononce une sanction disciplinaire a l’obligation de préciser elle-même, dans sa décision, les griefs qu’elle entend retenir à l’encontre du fonctionnaire intéressé, de sorte que ce dernier puisse à la seule lecture de la décision qui lui est notifiée, connaître les motifs de la sanction qui le frappe. L’autorité qui inflige la sanction doit, à ce titre, indiquer, soit dans sa décision elle‑même, soit par référence à un document joint ou précédemment adressé à la personne sanctionnée, les considérations de fait sur lesquelles elle se fonde.
En l’espèce, l’arrêté attaqué, après avoir visé les textes dont il fait application, indique avec suffisamment de précision chacun des manquements de Mme C... qui fondent la mesure disciplinaire en litige. En outre, les termes du courrier de notification accompagnant la décision attaquée confirment que les faits qui fondent la sanction litigieuse sont l’ensemble des faits mentionnés dans le dossier disciplinaire tels que résultant du rapport d’enquête. Dans ces conditions, l’arrêté attaqué permet à Mme C... d’identifier sans ambiguïté les griefs qui fondent la sanction qu’il prononce et de les contester. Il comporte ainsi les considérations de faits et de droit qui en constituent le fondement et n’est donc pas entaché d’un défaut de motivation.
En deuxième lieu, aux termes de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Il en résulte le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition.
De telles exigences impliquent que l’agent public faisant l’objet d’une procédure disciplinaire ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire. A ce titre, il doit être avisé, avant d’être entendu pour la première fois, qu’il dispose de ce droit pour l’ensemble de la procédure disciplinaire. Dans le cas où l’autorité disciplinaire a déjà engagé une procédure disciplinaire à l’encontre d’un agent et que ce dernier est ensuite entendu dans le cadre d’une enquête administrative diligentée à son endroit, il incombe aux enquêteurs de l’informer du droit qu’il a de se taire. En revanche, sauf détournement de procédure, le droit de se taire ne s’applique ni aux échanges ordinaires avec les agents dans le cadre de l’exercice du pouvoir hiérarchique, ni aux enquêtes et inspections diligentées par l’autorité hiérarchique et par les services d’inspection ou de contrôle, quand bien même ceux-ci sont susceptibles de révéler des manquements commis par un agent.
Dans le cas où un agent sanctionné n’a pas été informé du droit qu’il a de se taire alors que cette information était requise, cette irrégularité n’est susceptible d’entraîner l’annulation de la sanction prononcée que lorsque, eu égard à la teneur des déclarations de l’agent public et aux autres éléments fondant la sanction, il ressort des pièces du dossier que la sanction infligée repose de manière déterminante sur des propos tenus alors que l’intéressé n’avait pas été informé de ce droit.
Il est constant que l’administration n’a pas informé Mme C... du droit de se taire lorsqu’elle a engagé la procédure disciplinaire à son encontre. Mme C... fait valoir qu’il ressort du courrier de notification de la décision attaquée que la commune a justifié sa décision en retenant que, lors de son audition devant le conseil de discipline, l’intéressée n’avait pas reconnu les manquements reprochés, n’avait exprimé aucun repentir ou considération de la souffrance infligée et avait fait valoir que la commune cherchait à l’évincer. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que la décision d’exclusion des fonctions d’une durée d’un an repose sur des pièces antérieures à l’engagement de la procédure disciplinaire, en particulier le rapport d’enquête administrative et les différents témoignages recueillis au cours de cette enquête. Il ne ressort ainsi pas des pièces du dossier que la commune se serait fondée de manière déterminante sur des propos tenus par Mme C... lors de la procédure disciplinaire alors qu’elle n’avait pas été informée du droit de se taire. Par suite, la circonstance qu’a été méconnue, au cours de la procédure de sanction engagée à l’encontre de Mme C..., l’obligation d’informer cette dernière de son droit de se taire n’est pas de nature, contrairement à ce qui est soutenu, à entacher en l’espèce cette procédure d’irrégularité.
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 530-1 du code général de la fonction publique : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de ses fonctions l'expose à une sanction disciplinaire sans préjudice, le cas échéant, des peines prévues par la loi pénale. / (…) ». Aux termes de l’article L. 533-1 du même code : « Les sanctions disciplinaires pouvant être infligées aux fonctionnaires sont réparties en quatre groupes : / 1° Premier groupe : / a) L'avertissement ; / b) Le blâme ; / c) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours. / 2° Deuxième groupe : / a) La radiation du tableau d'avancement ; / b) L'abaissement d'échelon à l'échelon immédiatement inférieur à celui détenu par le fonctionnaire ; / c) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de quatre à quinze jours ; / d) Le déplacement d'office dans la fonction publique de l'Etat. / 3° Troisième groupe : / a) La rétrogradation au grade immédiatement inférieur et à l'échelon correspondant à un indice égal ou, à défaut, immédiatement inférieur à celui afférent à l'échelon détenu par le fonctionnaire ; / b) L'exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. / 4° Quatrième groupe : / a) La mise à la retraite d'office ; / b) La révocation ».
Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l'objet d'une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.
Il ressort des termes de la décision attaquée qu’il est reproché à Mme C... « d’avoir fait preuve envers les agents du service séniors, depuis qu’elle l’a dirigé à compter de décembre 2017, d’un comportement agressif et d’un management très inapproprié, qui se sont manifestés par des cris, des propos grossiers et vulgaires, des insultes, des propos discriminants et intimidants, une volonté de nuire et de manipuler en laissant entendre une supposée protection de sa hiérarchie ».
Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport d’enquête administrative du 26 avril 2021 et des témoignages précis et concordants du directeur général des service et des agents du service des séniors, que cinq agents de l’équipe de Mme C..., dont deux sont restées anonymes, ont fait état de ce que Mme C... adopte régulièrement un langage inapproprié et vulgaire, qu’elle les insulte, qu’elle crie et manque de considération et de respect à leur égard. Les agents témoignent également de ce que Mme C... est une personne manipulatrice et évoquent une volonté de nuire aux agents qui la contredisent. Ils ajoutent que l’intéressée a utilisé sa proximité supposée avec l’élue de secteur, compagne du maire de la commune, pour dissuader les agents de dénoncer les faits à ses supérieurs hiérarchiques.
Contrairement à ce que soutient la requérante, il ne ressort pas des pièces du dossier que les faits reprochés sont circoncis à compter de septembre 2020. Si Mme C... fait valoir que ces comptes-rendus d’entretien professionnel (CREP) indiquent que ses qualités humaines sont appréciées des agents des autres services, toutefois, l’intéressée ne se prévaut à ce titre que de ses CREP des années 2015 et 2017 établis soit antérieurement, soit à une date proche de sa prise de fonction en tant que cheffe du service des séniors. Par ailleurs, si la requérante se prévaut des témoignages de six collègues avec lesquels elle entretient des bonnes relations et qui témoignent de la bonne entente au sein du service des seniors, toutefois, il ressort des pièces du dossier qu’un seul de ces témoignages émane d’une personne affectée au sein du service de Mme C.... Enfin, si Mme C... fait valoir qu’elle entretenait de bonnes relations avec les usagers, qu’elle donnait satisfaction à ses supérieurs hiérarchiques, qu’elle n’a pas reçu de formation et n’a pas été évaluée sur son poste alors qu’elle est un agent de catégorie C occupant un poste relevant de la catégorie A et qu’elle subissait une forte pression de la part de l’élue de secteur, pression dont elle souhaitait préserver ses agents, ces circonstances, à les supposer toutes établies, sont sans influence sur la matérialité et le caractère fautif des faits reprochés.
Il ressort ensuite des termes de la décision attaquée qu’il est reproché à Mme C... « d’avoir critiqué l’autorité territoriale et son élue de secteur par des paroles sans retenue et, devant les agents, par des accusations infondées, ce qui constitue un comportement déplacé et inadapté ».
Il ressort des témoignages recueillis pendant l’enquête administrative que Mme C... critiquait régulièrement, auprès des agents du service, le maire, notamment parce qu’elle n’avait pas obtenu une promotion, qu’à la suite de la dégradation de ses relations avec l’élue de secteur, elle a également émis des critiques à son encontre, l’accusant notamment de racisme et de mettre en place des pratiques discriminatoires, et qu’elle évoquait, devant les agents du service, les relations que l’élue entretenait avec son époux. Si Mme C... soutient qu’elle rappelait à l’ordre les agents qui critiquaient régulièrement l’élue de secteur, qu’il était légitime qu’elle obtienne une promotion afin de relever de la catégorie B et qu’elle conteste les décisions infondées de refus de formation qui lui étaient opposés, ces circonstances sont sans influence sur la matérialité et le caractère fautif des faits reprochés.
S’agissant du grief tiré de l’utilisation des moyens et des horaires à des fins personnelles, il ressort des témoignages recueillis pendant l’enquête administrative que, d’une part, Mme C... a demandé aux agents de son service de l’accompagner faire ses courses, de déposer son plus jeune fils à l’école chaque matin et de préparer ses vacances familiales en recherchant sur leur temps de travail des locations et, d’autre part, qu’elle obligeait les agents à rédiger ses courriels depuis sa boite mail et qu’elle s’absentait régulièrement sans autorisation du service pour récupérer son fils à l’école. Si Mme C... soutient que l’agent à qui elle a demandé de déposer son fils à l’école est sa belle-fille et qu’il s’agissait en réalité d’un service rendu dans le cadre familial, il ressort des pièces du dossier qu’une autre agent du service, avec qui elle n’entretenait aucun lien familial, s’est ensuite sentie obligée de conduire le fils de Mme C... à l’école.
Il ressort enfin des termes de la décision attaquée qu’il est reproché à Mme C... « d’avoir abusé de la confiance d’une usagère octogénaire du service séniors dont elle avait la responsabilité et, après s’être progressivement rapprochée d’elle afin de gagner sa confiance, d’avoir obtenu d’elle un certain nombre d’avantages pécuniaires et matériels, non dus au titre du service public mais à des fins personnelles, contrairement à l’usage initialement prévu avec l’usagère, créant ainsi un préjudice moral et matériel ».
Il ressort du procès-verbal d’infraction du 17 mars 2021 qu’une usagère octogénaire du service des séniors de la ville du Blanc-Mesnil a déclaré avoir été victime d’un abus de faiblesse de la part de Mme C... depuis janvier 2018. Elle précise qu’elle a donné de l’argent à Mme C... afin qu’elle paye des courses, des fournitures scolaires pour ses enfants, de l’essence, des restaurants lors des sorties organisées par la ville et des vêtements pour un voyage au Canada, ainsi qu’une cuisine. Elle ajoute qu’elle rémunérait également Mme C... pour qu’elle lui rende des services, en particulier qu’elle lui donnait vingt euros par jour pour que Mme C... lui mette des gouttes dans les yeux. L’usagère indique également que Mme C... l’a accompagnée chez sa sœur qui lui a donné cinq cents euros. Enfin, elle mentionne que Mme C... lui a demandé d’inscrire son nom sur son testament et qu’elle détenait le code de sa carte bancaire, ainsi que les clés de son logement.
Si Mme C... conteste la matérialité des faits reprochés en faisant valoir qu’elle a elle-même payé sa cuisine par chèque, cette allégation est insuffisante pour contredire le récit de l’usagère qui soutient lui avoir donné 1 000 euros pour qu’elle s’achète une cuisine. Par ailleurs, en se bornant à soutenir qu’elle n’avait aucun intérêt à se faire offrir des fournitures scolaires ou des vêtements et des repas dès lors que les fournitures scolaires sont déjà fournies par l’établissement scolaire de ses enfants et que les frais engagés lors des sorties organisées par la ville ne sont pas à sa charge, la requérante ne contredit pas sérieusement le récit précis et circonstancié décrit par l’usagère octogénaire dans sa plainte du 17 mars 2021 et confirmé par son fils. La circonstance que l’élue de secteur a contacté l’usagère octogénaire afin qu’elle lui précise la nature de ses relations avec Mme C... ne remet pas en cause la matérialité et le caractère fautif des faits reprochés. Il en est de même de la circonstance selon laquelle aucune suite pénale n’aurait été donnée à la plainte de l’usagère.
Il résulte de ce qui a été exposé aux points 11 à 19 que les faits reprochés à Mme C..., dont la matérialité est établie, sont de nature à caractériser un comportement fautif susceptible de justifier le prononcé d’une sanction disciplinaire.
En quatrième lieu, Mme C... soutient que la sanction qui lui a été infligée est disproportionnée dès lors qu’elle n’a fait l’objet d’aucune sanction depuis le début de sa carrière, que ses états de service son excellents, qu’elle n’a fait l’objet d’aucune évaluation annuelle pour les années 2018 à 2020, qu’aucun entretien de recadrage n’a été organisé afin d’évoquer les tensions dans le service et qu’elle n’a fait l’objet d’aucune formation ou accompagnement à la position d’encadrante. Toutefois, eu égard à la nature et à la gravité des faits reprochés à Mme C..., ainsi qu’à la nature de ses fonctions impliquant une proximité avec un public vulnérable, la commune du Blanc-Mesnil n’a pas commis d’erreur d’appréciation quant à la proportionnalité de la sanction en infligeant une exclusion de fonctions pour une durée d’un an à Mme C....
En dernier lieu, Mme C... soutient que la décision est en réalité motivée par le souhait de l’élue de secteur de l’évincer du service. Toutefois, le détournement de pouvoir et le détournement de procédure allégués ne sont pas établis.
Il résulte de tout ce qui précède que Mme C... n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 20 octobre 2022 du maire de la commune du Blanc-Mesnil. Ses conclusions à fin d’annulation doivent par suite être rejetées.
Sur les frais liés au litige :
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Blanc-Mesnil, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par Mme C... au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme C... la somme demandée par la commune du Blanc-Mesnil sur le fondement de ces mêmes dispositions.
D E C I D E :
Article 1er : La requête présentée par Mme C... est rejetée.
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune du Blanc-Mesnil sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... C... et à la commune du Blanc-Mesnil.
Délibéré après l’audience du 30 septembre 2025, à laquelle siégeaient :
Mme Deniel, présidente,
Mme Biscarel, première conseillère,
Mme Bazin, conseillère.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 octobre 2025.
La rapporteure,
La présidente,
Mme Bazin
Mme Deniel
La greffière,
Mme B...
La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne, et à tous commissaire de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.